我国的财政监督随着经济体制的变迁走过了许多逶迤之路。在计划体制下,财政监督的主要形式是一年一度的税收、财务、物价大检查。随着市场经济体制的建立与完善,税收稽查加强,物价放开,一年一度的突击性大检查被取消,取而代之的是经常性的财务检查。从1998年起,财政对国有企业年报不再直接审批,改由企业委托社会审计机构进行审计。之后随着企业改革深入,中央通过委派稽查特派员,地方通过委派财务总监、会计的形式,对国有大中型企业进行监管。随着财政资金逐步退出竞争性领域,财政对企业监督日渐淡化。目前,财政监督主要限于对预算单位财政性资金的收支及使用情况进行监督检查。由于监督领域过窄,监督方式过于单一,监督被具体的查账实务所牵扯,再加上人力、物力、财力限制,财政监督终究未能体现自己应有职能的要求,发挥应有作用,目前财经领域内的违纪违法现象屡禁不止,财政专款被挪用,国有资产大量流失,会计信息严重失真,财政预算随意性大,财政风险加剧,等等。这些现象都与缺乏应有的监督机制有关。因此,在市场经济体制逐步完善,公共财政体制逐步建立的新的形势下,财政监督要尽快转变监督职能,不能仅仅停留在繁琐的查账实务上,要提高监督的宏观层次,以便更好地为财政调控宏观经济运行服务。提高财政监督的宏观层次应体现在以下几个方面:
一是宏观监控财政收入行为。税收收入是财政收入的主要来源,而我国目前逃税、偷税、避税和人情税问题大量存在;有的税务机关设置过渡户,将税收不入国库而转移出去;有的搞税收混库,相互控库;还有的地方搞收入虚数,一笔收入反复进库、退库等等,这些都与财政监督不到位有关。因此,财政应对税收稽查、入库以及收入真实性进行监督,确保税收收入不流失和收入的真实性,形成财政、税务、国库相互制衡机制。财政收入的另一个来源是各种规费、预算外收入以及制度外收入。这些收入是财政收入的辅助收入,国外的收费收入占整个财政收入的比重一般不超过10%,而我国这一比重却高达50%。乱收费不仅严重侵蚀税基,扰乱正常分配秩序,而且引发了一系列的社会问题。近几年来,我国围绕减负进行了一系列改革,取消了一大批收费项目,但有的地方、单位仍我行我素,或变相收费,对此,财政应该加强对收费项目全过程监督,防止“三乱”现象,以维护正常的分配秩序。
二是宏观监控财政支出行为。近几年来,财政围绕支出控管,从制度上进行了深层次改革,积极推行了部门预算、国库集中支付、政府采购等制度,这无疑对加强财政资金监管,规范支出行为,防止腐败起到了积极作用。但部门预算、国库集中支付、政府采购等又由谁来监督与制衡,新制度的监督问题同样没有彻底解决。尽管财政受到人大、审计、社会等广泛监督,但这种监督是一种事后的公共监督,不能体现内部监督制衡的要求。而财政监督作为一种约束机制,充当规范社会经济秩序的手段,是政府本身对财政行为的一种自我监督。但在实际工作中,财政监督恰好在这些方面被忽视了,往往导致权力过分集中,透明度差,资金使用效益低,浪费严重,腐败现象突出。因此,要提高财政资金使用效益,加强财政资金使用过程中监督力度,就必须建立财政预算编制、执行、监督三位一体、相互制衡的财政资金运行机制,提升财政监督在财政支出管理中的层次,发挥财政监督的应有作用。
三是宏观监控企业的财务行为。从1998年起,财政部门对国有企业年报已经不实行直接审批,改由国有企业委托社会审计机构审计。虽然目前有注册会计师行业协会对社会审计机构行为加以规范,但这毕竟只是行业自律行为,还应该由协会之外的财政监督予以制衡。因此,财政监督应加强对企业会计报表和社会审计机构的监督检查,对企业财务进行规范,保证企业会计信息的真实性和完整性,促进现代企业制度的建立,规范社会审计机构的执业行为。同时还要利用财务、会计法律法规,加大对企业会计信息质量监督检查,重点对上市公司、对外发行债券企业和外商投资企业及其他大中型企业开展检查,对违法行为严肃查处,并督促整改,促使企业财务状况好转。
四是宏观监控国有资产及其产权变动情况。近年来,低估、转移、贪污、关联交易等导致国有资产流失的现象大量发生。针对这些问题,财政要加强对国有资产产权监督,对国有资产评估、拍卖、交易等产权变动情况进行重点监督,对低估、关联交易、转移国有资产的要严肃查处。此外,还要监控公有性国有资产,防止重复购置与浪费,优化资源配置。
五是宏观监控各种财政政策的运用效果。财政调控宏观经济运行,总是通过实施一定的财政政策来进行的,其政策工具主要包括:税收、退库、国债、担保、贴息、投融资、投资抵免、加速折旧等等。如针对内需不足,中央实施了积极财政政策,主要靠增发国债,扩大赤字来刺激需求。那么财政监督除了要监督国债资金的投资方向和使用情况外,还要监督国债政策的运用效果,并对可能出现的财政风险进行预警。又如地方采用财政“担保”来争取外国政府和世行贷款,那么财政不仅要监督外债使用情况,而且还要监督外债的偿还及可能或已经出现的风险情况,以真正达到实施财政政策的最终目的。
提高财政监督的宏观层次,并不意味着就要放弃具体的查账实务工作,查账仍是财政监督的基础性工作,是为宏观监控服务的。财政监督机关除了日常的查账实务工作外,更重要的是大量搜集财政收支、企业财务、国有资产经营及变动、财政政策运用、财政风险等信息情况,运用统计、预测与分析的方法,寻找国民经济运行中存在的问题,提出监督方向和重点。在查账实务上,监督部门可以委托财政部门内部其他业务职能单位,组织检查组来进行。监督机关则重点对检查组查账的质量进行监督,在查账质量基础上,对查账的情况进行综合汇总,发现政府部门、企业在财政、财务管理和经济工作中出现的问题,形成监督意见、建议,发出监督通报、警示,并运用经济、法律和行政手段,督促或强制有关部门和单位进行整改,随时矫正经济运行中出现的偏差。