2000年4月份内蒙古自治区党委、政府下发了《关于改革预算管理制度推进依法科学理财的决定》，经过一年多的艰苦细致的工作，按新模式编制的自治区本级2001年预算，已经自治区九届人大四次会议审议批准。以实行部门预算为核心的预算管理新框架已具雏形，预算管理制度改革初见成效。

一、预算管理制度改革的主要内容

（一）建立以部门预算为依托的预算管理组织形式。部门预算是涵盖部门所有公共资源的完整预算，包括部门本身财政收支预算和下属所有预算单位的财务收支计划。实行部门预算管理后，改变了财政资金单一按性质、按类别归口的做法，将各类不同性质、不同渠道财政性资金统一编制到使用这些资金的部门，一个部门一本完整的预算。取消财政部门与主管部门之间的中间环节，凡是直接与自治区本级财政发生经费领拨关系的一级预算单位均作为预算部门，财政直接将预算编制并批复到这些部门。各部门预算经与财政部门协商确定并经人大批准后，不得再做二次分配。与此相适应，财政厅调整了内部各业务处室的职责分工，每个业务处分管若干部门，每个部门的预算在财政厅只对应一个业务处室。

（二）以部门预算为基础，建立综合财政预算体系。部门综合预算，既包括一般预算收支计划，又包括政府基金预算收支计划；既包括预算内收支计划，又包括预算外收支计划和部门其他收支计划。各部门在向财政部门报送年度预算收支建议计划时，要随之上报预算内拨款计划和预算外收入计划以及所有预算支出计划。有政府性基金的部门，同时上报基金预算收支计划。财政部门在编审预算时，首先根据各部门（单位）的支出需求，先用财政专户核拨资金和单位其他收入安排其支出，不足部分再考虑财政预算内拨款。预算核定后，财政预算内拨款、专户核拨资金和单位其他收入统一作为单位预算收入。除政策性原因外，部门不能完成预算外收入计划的，要相应削减其支出。

（三）推行科学的预算编制方法，实行零基预算。预算内收入主要运用“标准收入预算法”来测定，即根据历史资料测算出一项收入与相关经济变量之间的比例，作为确定该项收入的参考标准，进而根据国家和自治区的财税政策，制定收入预算。对部门组织的行政性收费和其他预算外收入要核定到单位、到项目。支出预算根据收支平衡和“一是吃饭，二要建设”的原则安排。各类支出一律取消基数加增长的预算编制方法，实行彻底的零基预算制度，即按照预算年度影响支出的各因素，以零为基点，重新测算每一科目和款项的支出需求。实行这一办法后，不再根据上年基数切块安排专项资金。在各类支出中，分别轻重缓急程度，优先保证人员工资、办公经费、法律法规规定支出和政策性支出。

（四）实行标准预算周期管理，早编预算。实行标准预算周期管理是预算管理制度改革的重要内容。一个标准周期由预算编制、预算执行、财政决算三个阶段构成，起始于上年4月，终止于次年6月，共27个月。预算编制时间提前，由过去的上年第三季度开始编制预算，提前到上年的4月份，4—12月为预算编制阶段。早编预算可安排充足的工作时间保证预算的编制质量，是细编预算的前提。当年的1—12月为预算执行和调整阶段，次年1—6月为决算阶段。

（五）细化预算编制，提高预算透明度。在实行零基预算的基础上，将预算细化到个人和具体项目。财政厅建立了区本级预算单位人财物基础资料信息库和项目库，详细掌握每个单位的编制数、人员数和每个人的工资、津补贴构成；掌握每个单位的工作性质、任务、财政收支和固定资产等信息。同时分类分档建立经费标准定额。各主管部门要按财政部门的要求及时报送有关资料，并按预算编制要求报送专项资金和专项业务费的具体项目。否则，财政部门不予安排预算资金。基础信息有调整变化的，要将调整变化情况及时反馈财政部门。在安排人员经费时，财政部门要根据编制、人事部门核定的编制数、人员数及工资水平，按人核定工资、离退休费和各类津补贴。在安排公用经费时，要分别按定额和项目安排预算。其中：公务费按定额核定，大型业务费、购置费、修缮费和业务招待费等按项目核定。在安排各类专项资金时，各主管部门要对所报项目进行论证筛选、分类排队，财政部门在与各主管部门充分协商的基础上，确定每个部门可分配资金总量，并将预算直接安排到具体项目。部门预算支出安排细化后，透明度也自然增强。

（六）规范预算管理程序，增强预算约束力。以细编预算为基础，规范预算管理，硬化预算约束。财政部门在安排年度预算时，将预算资金全部落实到具体部门和项目，一次分清，除政府总预备费外，财政预算不留机动。年度预算经自治区人民代表大会批准后，非经法定程序不得随意追加追减，不得在项目间任意调整。各部门、各单位要将所需兴办的事业和支出事项在上年度提前研究申报，列入年度预算之内，未列入年度预算的项目推至下一年度研究安排。特殊事项动用政府预备费解决。在收入方面，年度预算执行中国家出台减收增支政策影响预算平衡的，先用政府预备费弥补，不足的财政部门提出调整预算收支意见，经法定程序批准后执行。

（七）规范财政资金账户管理，改革资金拨付办法。每个预算单位只允许开设一个账户，各预算部门和单位所有资金和财务统一归口到部门内部财务机构管理。财政部门内部由国库处统一管理国库账户、预算外专户和其他专项资金（基金）账户，分别记账、分户核算。实行工资统一发放，在人员经费预算核定到人的基础上，财政部门将在职人员工资和离退休费统一拨付到委托银行，银行为每个人设立工资卡，职工凭卡领取工资。实行政府采购，加强预算支出管理。公用经费和专项资金的使用逐步实行政府集中采购。各部门在编制部门预算时，一并编制上报政府采购预算，明确采购项目、标准、数量和预算金额等。

（八）健全监督体系，强化预算监督职能。实行部门预算为进一步强化预算监督提供了有利条件。人大、审计、财政及主管部门都要对预算管理活动的合法性和有效性实施监督检查。通过上述四个方面的共同作用，建立起专项监督和日常监督结合，各监督主体相互分离、相互促进的监督体系。财政部门和主管部门的预算管理要自觉接受人大、审计部门的监督；财政部门通过调整内部机构职责分工，强化财政监督职能，实施对本级预算编制、执行、调整、决算全过程的有效监管；各预算部门的财务机构负责对本部门及所属单位预算管理活动实施监督。

二、预算管理制度改革的初步成果

经过一年多的探索实践，自治区本级财政初步构建了新的预算管理框架。从2001年预算编制情况看，已经取得初步成效，主要表现在以下几个方面：

（一）预算真正做到了公开透明，为推进民主理财创造了条件。一个部门预算编成一本书，全面完整地反映部门收支状况，年初交了一个明白账。通过编制部门预算，使政府首次全面掌握了部门各类资金的安排使用情况，便于政府监督、指导、协调部门工作计划的落实；同时，部门预算框架的建立，健全和完善了财政机关内部相关处室间在预算编制、执行和决算过程中互相制约、互相促进、互相监督的运行机制；在每个部门中，部门全年能办多少事，都办哪些事，在年初就全部公开化、透明化，不仅部门机关清楚，其所属单位也清楚，为实行民主理财、科学理财提供了前提条件。

（二）统一支出标准，规范供给政策，做到了预算分配的公平和公正。2001年自治区本级各部门的人员经费和公用经费，按标准和定额统一算账、统一核定，而且直接编制、批复到部门，使原来苦乐不均的状况有了明显改观，在一定程度上平衡了部门间的支出水平差异，多数部门特别是过去经过二次预算分配的部门和单位都很满意。

（三）预算管理制度改革后，财政部门加强了对部门单位的财务监管，单位自身的财务管理基础工作进一步规范。区财政厅做了大量的工作，建立了部门人财物基础资料数据库和生产建设事业发展项目库，为加强对部门的财务监管奠定了坚实的基础。财政部门从过去“一年预算，预算一年”忙于资金分配的事务性工作中解脱出来，腾出更多的精力关注部门单位的财务状况，参与经济建设项目的研究论证，对部门专项资金追踪问效，监督项目实施中资金的管理使用和配套到位情况，解决了过去对部门财务管理职能虚设、监管缺位的问题；随着滚动建设项目库的建立和完善，生产建设和事业发展项目的安排也更趋科学合理。从部门来讲，通过编制基础报表材料和年度预算建议计划，摸清了家底，统一了内部财务管理，基础管理普遍加强。

（四）强化了预算的约束力，部门单位自我约束的理财思想初步树立起来。按照部门预算改革的指导思想，年初安排预算时，收入预算将可用财力一次打足；支出预算将资金一次分清，一步到位，不留机动，除特殊突发事件可动支主席预备费外，年度中间不再办理追加事宜。这就促使部门重视预算，将年度中间跑资金跑项目的精力转到了加强内部管理、做好事业发展计划、谋划事业发展大计上来，部门的预算意识得到加强。部门单位对财政预算的法制性、严肃性有了比较深的感受，自我约束、精打细算的理财思想初步树立起来。

（五）调整了支出结构，缓解了收支矛盾。2001年自治区本级收支矛盾十分突出，缺口很大，刚性支出很多。编制部门综合预算后，统筹预算内外财力、界定财政支出范围、清理不合理支出、调整支出结构，在预算支出上做到有保有压，使财政收支矛盾得到了一定缓解。