编者按：

1994年实行的分税制财政体制规范了中央与地方的分配关系，运行7年来，取得了巨大的成效。随着经济体制改革的不断深化，省以下财政体制的运行暴露出了许多问题。江苏省委、省政府认真贯彻“三个代表”重要思想，立足江苏实际，按照“激励苏南，锦上添花；扶持苏北，雪中送炭”的指导思想，科学、合理地调整省以下财政体制，妥善处理公平、效率关系，取得了较好的经济效益和社会效益。

财政是党和国家政治经济活动的一个重要方面，是党的事业的重要组成部分，是国家或政府调控国民经济、确保资源优化配置的基本政策工具，也是政府调节各利益主体利益分配格局的最根本的调控手段。财政的性质和功能，决定了财政工作必须认真实践“三个代表”重要思想。财政体制是规范各级政府财政分配关系、实施政府资源配置的根本制度。保持财政体制的先进性，使之与社会经济发展水平相适应，并根据社会主义初级阶段的客观要求，兼顾公平与效率，是财政工作切实实践“三个代表”重要思想的一个重要方面。因此，对现行财政体制的运行现状进行理性的反思与探讨，具有非常重要的现实意义。

一、财政体制要与时俱进，不断创新，保持先进性

财政体制作为上层建筑的重要组成部分，必须适应经济基础的变动而不断改革和调整。科学、规范的财政体制，有助于合理调整各级政府之间的财力分配关系，优化配置财力资源，调节地区间财力水平，抑制地区间财力差异扩大的趋势，最终实现地区间财力的合理分配及其公共服务水平的均等化。换言之，财政体制先进与否，关键在于能否体现“三个代表”的要求，能否适应社会经济的发展要求，正确处理公平与效率的关系。

（一）分税制财政体制在促发展、增收入、保贡献等方面体现了一定的先进性

分税制财政体制改革，是建国以来调整利益格局最为明显、影响最为深远的一次重大制度创新。1994年，中央开始对地方实行分税制财政管理体制，7年来，分税制财政体制取得了一些成效，一定程度上体现了公平与效率的统一。

1.初步建立了较为规范的各级政府之间财政分配关系。分税制财政体制，将原先多种类型的财政包干体制统一归并为一种体制形式，减少了体制设计上的人为因素，简化和规范了财政分配关系。

2.建立了收支稳定增长的机制，调动了各级政府理财的积极性，财政收支持续高速增长。以江苏省为例，全省财政总收入由1993年的221.3亿元增加到2000年的865.13亿元，年均增长21.5%；财政支出由1993年的163.87亿元增加到2000年的645.57亿元，年均增长21.6%。

3.省对中央的贡献份额大幅增加。自1993年以来，江苏省上交中央财力平均每年以18.9%的速度递增，2000年度净上交中央财力近226亿元，为中央财政作出了较大贡献。

4.促进了地方产业结构调整和资源优化配置。分税制财政体制的实施，改变过去按企业隶属关系划分收入的做法（企业所得税除外），同时，将增值税和消费税作为共享税或中央税，中央得大头，这在一定程度上减轻了政府对企业的控制和干预，有效地抑制了地方投资的盲目性和冲动性，促使地方在继续涵养原有的支柱财源、骨干财源的同时，着力调整和优化产业结构，注重发展基础财源和新兴财源。

（二）随着经济发展和社会进步，分税制财政体制运行中也出现了一些问题，这些问题如不解决，既不利于社会的公平，也不利于整体效率的提高

分税制财政体制的目标，是规范各级政府的财政分配关系，合理调节并逐步缩小地区间经济发展和财力差距，进而实现区域经济协调发展和地区间共同发展、共同富裕、共同繁荣的目的。由于多方面因素的影响，我国地区间经济发展极不平衡。以江苏省为例，全省共有13个省辖市（实行市管县体制）。2000年，苏北5市（徐州、淮安、盐城、连云港、宿迁）面积和人口占全省的比重分别为51.0%和43.2%，但国内生产总值只占全省的23%，人均国内生产总值只有6288元，所辖县人均国内生产总值低于全国平均水平。而苏南4市（南京、无锡、苏州、常州）面积、人口占全省的比重为23.5%和25.9%，但国内生产总值达到全省的50.8%，人均国内生产总值为23043元。区域经济的非均衡发展，致使各地税基的规模和税源的集中程度也存在着较大差别。

1.地区之间的财力差异进一步扩大。以江苏省为例，从收入总量来看，2000年，苏北5市的财政总收入所占比重很低，只占全省市县财政总收入的16.8%；而苏南4市财政总收入占全省市县财政总收入的63.7%。从收入增量来看，2000年，苏南4市财政总收入比上年增加120.22亿元，占市县财政收入增量的74.4%；而苏北5市财政总收入增量只有11.73亿元，占市县收入增量的7.3%。从人均财力来看，由于苏北地区财政收入增收乏力，加之收入留用比例的下降，财力增长缓慢。1993年，苏北5市和苏南4市预算内财政供养人员人均可用财力之比为1：2；到1999年两者差距扩大为1：3，地区间财力差距进一步拉大。

2.省级财政转移支付规模较小，对经济薄弱地区的扶持力度较弱。如1999年，江苏省对市县转移支付总额只有3亿多元，2000年虽增加到6亿多元，但与市县对省级转移支付的需求相比，省级转移支付的力度明显偏弱，一定程度上影响了财政公平分配职能作用的发挥。

3.经济薄弱地区的县乡财政缺乏最低限度的财力保障，保证不了公共服务的需要。部分地区欠发工资的现象较为严重，支农支出只能维持在一个较低的水平，教育投入缺乏财力保障，养老保险基金缺口较大。截至1999年底，江苏省64个县（市）中，有43个县（市）财政预算内供养人员实际人均财力低于11000元，其中人均财力不足9000元的县（市）有30个，人均财力不足5000元的县（市）还有2个。

4.影响了财政管理的整体效率。（1）在1994年的财政体制下，省集中的地方税种、专项收入的种类和项目过多，体制结算繁杂，体制运行不规范。江苏省除了增值税地方留成部分省集中12.5%以外，对一些小税种，如城镇土地使用税、土地增值税、资源税、印花税等由省集中一部分；对一些专项收入，如排污费收入、水资源费收入等实行省与市县分成。由于集中的项目多，集中的比例不统一，增加了体制结算的繁杂性。（2）由于缺乏规范的转移支付办法，部分地区财政部门花了很大的精力用于争财力，致使出现“会哭的孩子有奶吃”、“老实人吃亏”的非正常现象。而且，原有的财政体制使得经济欠发达地区在安排预算时，对年度内本级财力状况及能否实现收支平衡缺乏足够的预期。一些地区甚至故意留下支出缺口，期望得到更多的上级财政补助。几年来，上级财政出于维护政治稳定、经济稳定、社会稳定的需要，不得不对下级的呼声作出响应，从而对转移支付形成了一种“倒逼机制”。

二、深化财政体制改革的指导思想和原则

分税制财政体制运行中出现的上述问题，不利于苏南、苏北协调发展，制约了江苏经济的更快发展；由于欠发达地区财政保障能力脆弱，长期积累的拖欠教师工资等问题迟迟不能解决，影响了财政正常运转，影响了社会稳定。为了解决这些问题，建立科学合理的财政运行机制，江苏决定调整省以下财政体制，进一步深化财政体制改革。

（一）深化财政体制改革的指导思想

社会主义市场经济，既要求体现公平，又要求体现效率。因此，江苏省依据“坚持效率优先，兼顾公平”的总体要求，确定了“激励苏南，锦上添花；扶持苏北，雪中送炭”的调整财政体制的指导思想。“激励苏南，锦上添花”，即有利于苏南地区继续保持较快的发展势头，体现了效率；“扶持苏北，雪中送炭”，即通过自上而下的税收返还和规范的转移支付，促进苏北地区经济和社会各项事业的发展，体现了公平。这是实践“三个代表”的必然要求，也是社会主义市场经济的客观要求。

（二）深化财政体制改革的原则

根据公平与效率相统一的指导思想，江苏省调整财政体制遵循了以下原则：

1.“在国家分税制财政体制的总体框架下，对现行财政体制作必要的调整”。坚持分税制财政体制的基本框架，按照国家分税制财政体制的总体要求设计调整方案。

2.“允许地区间存在合理差距”。“公平”不等于“平均”，财政体制的调整不能演变为“劫富济贫”，不能也不应以牺牲效率来获得绝对的公平。按照公共财政理论，地方政府要实现公共服务均等化，就要有相应的财力。而公共服务均等化的水平是与各地经济发展水平相联系的，应当允许地区之间财力水平存在合理差距，使各地区财政支出水平基本上与其经济发展水平相适应，鼓励发达地区加快发展，达到先富带后富，最终实现共同富裕的目标。

3.“既考虑地方既得利益，又有利于地区间财力的相对平衡”。原来的财政收入形成的财力已经进入各地的支出基数，如果对存量财力的分配进行重新调整，必然会影响地方的既得利益，财政体制调整的阻力也会很大。采用增量调整的办法，既保证了地方既得利益，又能集中一部分资金，有利于财政体制调整方案的顺利实施。

4.“充分发挥政策的正面导向作用，调动地方增收节支的积极性”。增收，是效率的体现；节支，亦是效率的体现。新的体制必须保护财政收入抓得好、财政支出（特别是对财政供养人员）控制得紧的地区的积极性，鼓励各地增加收入、控制人员、节减支出。

5.“建立相对规范的财政转移支付制度，促进区域经济共同发展”。经济薄弱地区发生的干部教师工资、企业离退休人员养老金不能按时发放的情况，表明这些地区缺乏相应的财力。必须通过转移支付的办法，为这些地方政府履行职能提供必要的财力保证。在补助总额的确定上，由于受经济发展水平影响，应视财力可能量力而行。江苏省在确定转移支付的规模和方向时，考虑到全省各市县人均财力普遍还不够高，加之需补助地区财力缺口非常大等实际情况，确定了根据省级财力状况，逐步加大对经济薄弱地区转移支付力度，逐步实现地区间公共服务水平相对均等化的转移支付原则。

三、在实践中探寻公平与效率的最佳结合点

在现实社会经济生活中，公平与效率是一对既相互矛盾，又相互联系和制约的矛盾统一体，而且在某些方面的矛盾表现得异常突出和尖锐。但在社会主义市场经济条件下，省以下财政体制的调整应紧紧围绕公平与效率的辩证统一，在实践中不断寻找公平与效率的最佳结合点。

（一）在省级集中财力办法中体现公平与效率

江苏省在调整省对市财政体制中，全省取消了省原集中的增值税部分和印花税、城镇土地使用税、资源税、土地增值税、排污费、水资源费等按比例分成以及税收返还增量省集中一定比例的政策。原上交省部分，以2000年为基数，实行定额上交。以2000年为基期年，核定各市地方财政收入基数和税收返还基数。今后比基数增长部分，省统一集中一定比例。同时，考虑到2001年农村税费改革试点对地方财政收入的影响，为保证农村基层政权的正常运转，对农业税、农业特产税省不集中。金融保险营业税、省属企业所得税仍作为省级收入。这一做法，操作简便，避免了将过多的精力投入到体制结算中去；而且，原增值税地方留成部分省集中过多，挫伤了地方发展经济的积极性，现改为按新增部分省集中一定比例，有利于促进地方发展经济、培植财源，发展越快，地方得到的财力越多，充分体现效率原则。

（二）在转移支付中兼顾公平与效率

建立科学的、比较规范的转移支付制度，可以有效地抑制日趋扩大的地区间财力差异，缓解“公平与效率脱节”的矛盾。

1.在核定财政转移支付补助基数中实现公平与效率的统一。以往，江苏省对下财政补助采取的是定额补助的办法，补助一旦进入基数后，不再具有约束力，不论受补助地区努力情况如何都不影响补助，因而不能调动地方增收节支的积极性。为了充分发挥政策的正面导向作用，不让财政收入抓得好、财政支出控制得紧的地区吃亏，改变过去各地对转移支付心中无数、不便于年初预算安排的局面，尽量减少人为因素和不合理因素对方案的影响，此次财政体制调整，取消了省对市县每年的年终困难补助，全省采用统一、相对规范的转移支付办法。通过测算出的标准财政收入、标准财政支出和标准财政供养人员等数据测算核定了各地的转移支付基数，将标准人均财力低于全省确定的统一标准的县（市）列入财政转移支付的范围，按照各地标准人均财力与既定标准的差额，省补助50%。通过调整基数核定办法，一方面，有效地调动了各地增收节支的积极性，促进了各地财政工作效率的提高。如通过按GDP等测算标准财政收入，按农业人口和非农业人口及乡镇个数、中小学学生数等测算行政人员和教师数量，而未采取各地上报数，使各地增强了提高经济运行质量和按标准减人的主动性，增强了基层政府在控制财政供养人员增长等方面的职责。到目前为止，全省乡镇已由原1184个撤并为798个，行政村由原23086个撤并为14077个。学校布局的调整和教师队伍的精简，也正在按照全省基础教育工作会议的精神和重新核定的师生比进行调整和精简。另一方面，较好地体现了公平与效率的统一。如调整方案中的补差50%，在考虑公平的基础上，体现了提高效率的必要性。既帮助基层政府解决了一定的财政困难，又强调了基层政府在自求财政平衡上的责任，防止干好干坏一个样，避免财政体制上的“平均主义”和“大锅饭”，促使各地增收节支工作的进一步开展。

2.在转移支付补助增长机制中达到公平与效率的结合。江苏省对享受财政转移支付的县（市），在通过规范的转移支付办法核定补助基数的基础上，采取了补助增长与财政收入增长挂钩的办法，即地方财政收入每增长1%，转移支付补助增长1.1%。对没有享受财政转移支付补助的市、县（市），采取奖励与地方上交挂钩的办法：对标准人均财力在高于全省统一标准的市、县（市），按其地方财政收入当年新增上交额给予一定比例的发展资金。发展资金用于支持当地的经济和社会事业发展。此外，对全省所有的市、县（市）建立了地方财政收入上台阶奖励制度。各省辖市、县（市）地方财政收入每增加一定数额，省将给予一次性奖励。激励机制的建立，大大调动了各地增收的积极性。

（三）在体制调整的配套措施中促进公平与效率的整合

1.严格规范省级转移支付资金的使用方向和支出范围。江苏省通过制定规范性文件，明确规定各县（市）应按照公共财政理论和“一是吃饭，二要建设”的原则安排支出，对省补助县（市）的财力，主要用于解决机关工作人员、教师及离退休等人员的工资发放和弥补社会保障资金缺口，保证了地方政权机构的正常运转，推动了全省区域共同发展和社会稳定。

2.加快预算编制改革步伐，创新管理体制。推行部门预算，增强预算约束力，实现预算安排的公平、公正和公开；改革财政资金缴拨方式，实施国库集中收付制度，实现财政支出环节的规范与高效。

3.加快机构改革步伐，大力精简机构和人员。调整学校布局，对教师队伍合理定编，精简冗员，提高财政资金的使用效率。

4.规范财政性资金的分配秩序。严格规范部门参与财政收入分配的行为，严禁各部门各单位在财政体制之外调用不属于本级政府的财力。

调整财政体制是一项复杂而细致的系统工作，不仅仅是调整省对市财政体制，而且市对县、县对乡财政体制也要适时进行调整。江苏省在理顺省以下财政体制、加大对县乡转移支付力度的同时，要求各市县必须从有利于县乡建设的角度出发，积极调整和完善市对县、县对乡的财政体制。目前，江苏省各市县大都已在合理划分市、县、乡三级政府事权、财权及支出范围的基础上，结合本地经济发展水平及财政收支结构等状况，调整和完善市对县、县对乡的财政体制，取得了明显的成效。规范的财政体制，充分体现了“效率优先，兼顾公平”的原则，今年上半年，苏南4市GDP总量达2560.51亿元，比去年同期增加278.86亿元，增长12.21%，1—7月份财政收入为387.01亿元，比去年同期增加102.72亿元，增长36.13%；上半年苏北5市GDP总量达1820.91亿元，比去年同期增加160.97亿元，增长9.69%，1—7月份财政总收入179.64亿元，比去年同期增加37.12亿元，增长26.05%。

科学、合理地调整财政体制（特别是省以下财政体制），是实现经济共同发展、社会共同繁荣、人民共同富裕的重要保证和根本措施；贯彻“三个代表”重要思想，正确处理公平与效率的关系，是调整财政体制的出发点和归宿。财政部门只有认真实践“三个代表”重要思想，妥善处理公平与效率的关系，不断创新财政体制，适应新形势，研究新问题，开拓新思路，才能实现财政发展与经济、社会发展的良性循环，才能不断开创财政工作的新局面。