2001年，欧元将由“记账货币”向“实际货币”过渡，欧盟统一货币的政策目标将迈出实质性的重要一步。与货币政策相协调，近年来，欧盟国家特别是意大利和比利时，为摆脱几十年来沿用的财政赤字政策和债务利息的羁绊，并按照《马约》的标准实行趋同的财政政策，加强财政管理，改善财政状况，以达到在经济全球化竞争中争得主动的目的，进行了一系列的财政管理改革，取得了显著的成效。

一、注重经济预测，准确编制中期财政计划

意大利的中期财政经济计划具有较高的准确性。2000年意大利财政经济的实际情况与计划大体相符，经济增长率与预测的基本一致，目标通货膨胀与实际通货膨胀完全相同。财政收入与支出也达到了预期水平，特别是公债占GDP的比重按照计划逐年下降。

这种较高的预测水平基于五个方面的原因：一是合理设计经济指标，为政府提供重要的宏观经济信息。这些经济指标不仅是对未来经济形势进行预测和分析的工具，也是财政部门测算年度预算收入和支出的重要指标。二是注重宏观经济预测分析，不仅全面具体地分析本国的经济走势，而且注重研究分析世界经济的发展变化及其影响。三是编制滚动中期财政计划，既保持了中期计划的连续性，又提高了中期计划的准确性，使其真正成为制定年度预算的指导。四是注重客观性。通过运用数学模型对经济运行进行预测，尽可能减少主观随意性。五是有一批专门从事经济预测的专家队伍。

意大利非常重视中期财政预算计划的编制工作，中期财政预算都要经议会审定后，以法令的形式执行，并以实现中期预算目标为依据编制年度预算。这样不仅可以确保国家宏观决策及财政政策执行的一贯性和连续性，避免年度预算的随意性和短期行为，而且可以确保国家一些跨年度项目有充足的资金。同时，还可以为企业和个人提供关于国家经济中长期发展的政策信息，有利于促进投资和消费。

二、科学编制预算，严格预算执行

在市场经济国家，预算是国家的重要法律，也是最重要的年度经济计划，政府的各项活动，都必须受到预算的制约。因此，议会和政府对预算的编制和执行都极其重视，都希望以最少的资金投入来取得最大的社会经济效益。在这个过程中，形成了一整套严格的预算编制程序和管理办法。特别是近年来，意大利和比利时积极推行的预算管理改革，使公共财政的管理水平跃上了一个新的台阶。

比利时的预算管理，主要遵循五项原则：一是法律原则，即预算以法律为基础，具有合法性；二是年度原则，即预算必须每年进行编制；三是财政普遍性原则，即财政用于公共事业方面，而不是为个别人服务的；四是专款专用的原则，即不能擅自挪用和占用；五是公开性原则，预算要公开，有利于公众监督。

比利时预算管理过程分为预算编制、预算审议、预算执行和预算调整等四个阶段。每年的4月至10月为预算编制阶段，在编制过程中，财政部派驻各个部门的监察员对各部门编制的预算报告进行审查。10月至12月为预算的审议及批准阶段。预算报告提交国会进行反复讨论，最后，经国会批准后生效，即作为法律由政府严格执行。预算一旦通过，除非经过国会批准，只能执行，不能更改。每年的1月开始执行本年度的预算。在预算执行过程中，如果因为特殊原因而需要对预算进行调整，财政部及各个预算部门负责人不能越权处理，必须向国会提交修改意见，并获得国会批准，才能对预算作相应调整。各个预算部门的部长按照预算，严格控制开支。财政部派驻各个部门的监察员对预算执行以及每一笔开支进行监督和检查。也正是由于对预算执行实行了严格的管理，其预算执行结果与预算基本一致，所以决算就显得不那么重要。在比利时，决算报告可以在三年后公布，而不必每年进行报告。

意大利在实施公共行政改革的基础上，从1998年起，开始推进新一轮的预算管理改革。其主要框架是：（1）增强预算透明度、条理化，突出政府及立法选择的重要性；（2）财政管理和行政决策的合理化（科学化）；（3）从1998年开始实行两种不同的预算：一种是为议会决议所做的预算，另一种是根据议会决议编制的管理预算；（4）依据对机构职能、任务以及预算条款实际要实施的项目和计划，制定编制预算的新规则；（5）废弃历史费用年增法，实施零基预算；（6）重新界定各项财政支出的范围等。

意大利预算管理改革的主要内容包括：

（一）实行权责制的国家预算。意大利的权责制国家预算是根据社会需要政府提供的公共服务内容，需要达到的目标以及要达到这些目标所需要的资金来确定的。它强调的是对公共行政成本、效率及结果的评估和控制，并把结果和财政资金的年度分配紧密结合起来。在编制预算过程中采用“零基预算”法，对原有的和新年度增加的各项支出进行重新审核，并围绕财政预算所要达到的目标，量化公共服务，以增强预算的合理性和透明度。同时在编制预算收支平衡表时采用“权责发生制”，而不是“收付实现制”，对政府部门的预算管理依照企业模式运行。权责制预算旨在提高政府的公共服务质量，使每一位纳税人都能清楚了解财政资金用于哪些方面，使用情况如何。

（二）对预算支出重新分类。政府根据国家经济发展的状况以及社会公众对政府职能调整的要求，对财政支出范围重新界定。主要是将一部分原来由国家财政统管，但实际可按市场模式运营的事务交给地方政府或企业，而中央政府则加强对从事这些事务的企业的监控，以最大限度地节减政府机关的人力、物力，降低公共服务成本。最近，意大利进行的机构改革中，国库部共划出四个代理公司，即：收入代理公司、国土代理公司（主要负责国土资源的使用、管理等）、海关代理公司和国家财产代理公司，承担一些税收、管理国家财产等业务。对这些公司实行企业化管理。

（三）建立以成本为中心的预算支出经济核算体系。实行权责制的国家预算，客观上需要建立一个与以往不同的核算工具，以适应公共行政改革的模式，这其中的透明度和将要实现的目标是优先考虑的问题。意大利国库部启动了近期改革所建立的以成本为中心的核算体系，以加强对各项财政支出的控制。1992年，意大利国家核算办公室就开始了这项改革的尝试。这一套仿效私人企业运营模式而建立的成本核算体系的最大特点，就是在行政管理中融入经济管理的考核办法，主要是通过相关的公共行政服务成本记录，对各部门每项支出是否经济和有效进行评估，运用财政手段将行政管理的效率与公共资源的分配联系起来，进而达到优化资源分配，避免浪费的目的。在这种核算办法下，政府的每个部门都能清楚地知道其成本和可分配的资源，因而能以最经济的方法更好地实现既定目标。目前，欧盟的其他一些成员国也正在尝试建立成本分析核算体制。

由于每一项公共资源管理所需要的人力（如人员工资）、物力、折旧等成本都摊至管理该项资源的部门，因而资源的使用是否经济直接与有关部门的职责相联系。在意大利每个部门的工作都包括三方面：（1）主要目标（包括机构性的或者非机构性的），这是高层次的目标，系统传达国家对市民应尽的责任；（2）职能（或任务），即为实现目标，部门所必须承担的职责，它由一些详细的目标任务所组成；（3）服务，它是围绕成本中心推行的一系列活动，这些活动都有助于实现主要目标。国家财政必须参考各部门待实现的目标，决定应当监控哪些活动，以敦促其更好实现目标，这也就决定了成本分析的范围和深度。

意大利成本核算体系的基本工具包括：（1）服务清单，即待实现的目标；（2）成本中心图，即根据待实现目标确定的成本总量图示；（3）账户表，即参考资源状况对成本进行分析。为分析目标成本，根据资源的物理和经济性质，目标的各个组成部分都有严格的成本列示标准。意大利政府的各个部门都由一些责任中心组成，每个责任中心中都设有成本分析中心，成本分析中心由财政部门负责管理。成本中心根据部门服务清单，通过成本中心图和账户表，对部门各项活动的支出成本、经济效益、社会影响和效果等方面进行系统分析，选择最优方案。

三、加强国库管理，提高财政资金运转效率

对财政资金实行“单一国库账户”管理，是加强财政资金管理的重要手段，也是市场经济国家的一般做法，即政府所有的财政资金集中于国家国库进行统一管理，所有财政支出均通过国库与银行支付系统直接拨付给商品供应商或劳务提供者，并对国库实行现金管理制度。比利时国家银行作为国家总的现金出纳银行，对国库进行统一的现金管理。

（一）通过国库进行资金拨付。在国库开设的国家财政账户共有2000多个，此外还包括一些其他账户，如社会保障账户等。国库管理的收入主要包括税收、非税收入以及其他来自社会保障机构的收入；支出包括对地区的部分转移支付、工资和养老金、对社会保障机构的转移支付、部门所购买的商品和劳务的款项支付等。与国库对应的是银行同业支付系统，国库通过该系统控制实际资金支付方式，对支出部门的每一项支出进行管理和监督。国库每日进行结算，余额存入比利时国家银行的国库账户。

（二）通过比利时国家银行进行资金划拨。对于其他方式运作的资金流转、财政资金流转以及其他管理性资金则由比利时国家银行进行实际资金支付。例如对欧盟的资金往来以及一些以外币为货币支付的款项。此外，政府发行的长、短期国库券以及政府票据也通过比利时国家银行进行运作，这些运作还包括在二级市场的操作和回购等，以提高财政沉淀资金的效益。

一般来说，纳税人根据有关规定，可将应缴税款和税款单缴至任何一家受权的商业银行或金融机构，商业银行或金融机构将纳税款通过银行支付系统划入国库银行。政府支出的过程是：根据支出部门开出的购买商品或支付劳务费的支付凭证或由国库部门签发的支票，经有关部门核对之后，从国库银行统一划拨。例如，政府的某个部门需要购买一些办公用品，必须由国库银行统一支付，而不是由该部门直接付款。实行国库单一账户管理可以减少资金拨付环节，从而集中使用政府财政资金，建立高效的国库资金运行机制。

四、严密的财政监督体系，确保财政资金效益

严密的监督体系是保证财政资金使用合法有效的重要前提。意大利、比利时两国对财政预算的监督都十分严格、有力和有效。比利时通过向各个预算部门派驻财政监察专员来加强财政监督，而意大利有一套极其严密的审计监督制度。意大利的财政监督体系主要由三个方面的审计监督构成，即技术性审计监督、法律法规性审计监督和政治性审计监督。

（一）技术性审计监督。技术性审计监督由专门的国家财务部门负责，主要对政府部门的预算支出进行监督。意大利的国库部所属的国家拨款总署负责政府预算、管理国家金库、对国家预算分配和执行情况进行监督和检查。该署最重要的职责是按国家法律规定进行拨款，并对拨款的执行情况进行监督检查。为切实完成监督检查任务，拨款总署在中央部门、大区、省、市和由国家拨款的医院、科研单位、大专院校等非经济机构及国家控股超过50%的企业派设直属机构或派驻监督代表，其中在20个部委派驻监督代表800人。派驻机构和人员主要负责对中央拨款执行情况进行监督，监督内容包括：对有关开支的必要性进行审核，合格后再批准执行；对中央拨款的使用方向进行监督，检查有关开支是否符合国家的有关规定。同时，国家拨款总署还配备有130人的专职检查队伍，根据各种举报或日常监督发现的信息，专门对一些比较大的问题立案进行检查，一经核实则移交审计法院审理。

对于预算支出的监督方式主要有事前计划审查和事中、事后财务监督两种。事前计划审查主要是对政府机关和其他公共部门在编制预算计划过程中的监督，由财政监督机构派驻各单位的监督官员负责执行，主要审查预算计划是否符合规定，以保证预算计划顺利通过，避免可能的失误；事中、事后财务监督主要是对地方政府、公共行政部门和国有企业预算执行过程的监管。

因此，相应的财务监督具体采取三种形式，一是定期的财务监督，严格按规定进行的定期检查（一般为每季一次），主要适用于公共行政机构；二是事后财务监督，主要适用于政府部门和地方行政机构；三是预算执行财务监督，是对预算执行的具体监管，要求对预算执行的前景和产生的社会影响按效益、效率和节约的原则进行评估。通过上述审查和监督，随时纠正出现的问题，保证单位能按有效和节约的原则严格执行预算计划和使用财政拨款。

（二）法律法规性审计监督。法律法规性审计监督由专设的审计法院负责。在意大利的政治体制中，审计法院在性质上属于司法机关，但又具有明显的行政执法机关的特点。审计法院是一个中立的机构，既独立于政府，也独立于议会，是意大利国家财政问题的最高监督机关，对公共财务案件享有最终裁判权。宪法规定，审计法院在行使其职能中，既要协助政府，也要协助议会，因此它又被政府列入辅助部门之内。审计法院直接向两院报告审计结果，因而又被看作是议会的辅助机构之一。

审计法院的审计对象，从实体上看，主要是内阁各部、财政金融机构、国有企业（公司）、行政大区、省以及拥有8000人以上的市镇，及其他同国家财政发生关系的单位。从审计的内容上看，主要包括意大利共和国总统有关财政法令的执行情况、国家的财政收支活动情况、国家法定资产的保管情况、国家代理人所推销的各种债券、国家机构或法定机构的退休金支付情况等。在方法上，审计法院主要采取事后审计，如发现国家财政资金被挪用和被个人贪污，就要提出索赔，负责追回资金；对情节严重、个人贪污金额较大的，依法追究责任人的刑事责任。就此而论，审计法院对政府也有强大的监督作用，但又与议会的监督有所不同：议会主要是政治上的监督，审计法院进行的是法律上的监督，特别是与财政有关的法律监督。

（三）政治性审计监督。政治性审计监督由议会两院负责，并主要采取审查批准政府提出的预算和决算的方式展开活动。按照宪法规定，议会两院有权进行立法，决定重大政治经济问题，监督政府各项工作。议会监督机构的监督任务主要是审批国家预算草案和决算；检查预算收支的合法性、正确性和完整性；监督地方预算草案及其执行情况；检查财政政策与制度的执行等。