当前在我国农业和农村经济发展中出现了一些新情况和新问题。就山东省情况看，农业总体水平不高，制约因素较多，土地资源、水资源不足，主要农产品人均占有量、农业科技贡献率与发达国家、先进省份相比仍有较大的差距。在市场化程度不断提高的情况下，农业发展由受资源约束转化为受资源和市场双重约束，结构性矛盾十分突出，农产品出现阶段性、结构性相对过剩，销售不畅，价格下跌，农业比较效益连年下降。这些问题，导致农民收入增长缓慢。农民收入问题，不仅关系农村改革、发展和稳定，而且关系国民经济和社会发展的全局。财政部门要站在讲政治的高度，深刻认识农民增收问题的极端重要性，增强紧迫感，把推进农业结构调整，增加农民收入，作为财政支农工作的出发点和落脚点。

一、目前影响农民增收的难点

改革开放以来，山东省农民人均收入总体呈上升态势。据资料统计，到1997年，全省农民人均纯收入达到2292元，20年间，增长了19倍。但自1997年以来，农民收入增长速度减缓，增长幅度回落。1997年，全省农民人均收入比上年增长9.83%，较上年回落11.8个百分点，1998年增长6.97%，较上年回落2.86个百分点，1999年增长3.96%，又回落3.01个百分点，2000年增长4.28%，稳中有升。造成近几年农民增收减缓的原因很多，是农业和农村经济结构不合理、城镇化水平低、农业劳动生产率不高等问题在新阶段的集中反映。比较突出的有以下几个方面：

一是主要农副产品的增长幅度高于人均消费比率，市场供过于求，导致农产品价格持续下降，农民增收困难。以增长幅度最小的粮食为例，二十几年来，我省粮食总产增长了近一倍，年均增长4%以上，超出了人均消费增长比率和城镇化的发展进程。与此同时，其他农产品也以更快的速度增长，与1979年相比，棉花增长了10倍，油料增长2.2倍，水果、蔬菜增长了4-6倍，肉类增长了11倍，禽蛋增长了16倍，水产品增长了8倍。在人均消费水平特别是农村人均消费水平没有较大提高的情况下，市场供过于求，价格的下跌就在所难免。1999年，因价格下调，仅小麦一项，全省农民就减少纯收入4.5亿元。

二是农业、农村经济结构调整难。大力调整农业、农村经济结构，促进农业增产、农民增收，已在全省上下达成共识。但如何调整却是难题。很多地方把结构调整简单理解为粮经种植面积的调整，而农民调整生产结构的信息，大部分并不直接来自于市场需求变化和消费者偏好，受左右的往往是个别生产者的上年项目收益。由于信息不灵，在结构调整过程中出现了分散性、盲目性和趋同性，造成农产品生产与市场需求不相适应。如反季节蔬菜前几年效益较好，盲目跟风者很多，结果不是价格降低就是没有人买，造成新的“卖”难。近几年实践说明，农业结构调整完全让农民自发去做，容易出现盲目性和新的生产过剩。同时，围绕农业结构调整，政府和有关部门如何搞好服务，也缺乏行之有效的措施。如在农产品收购上，没有体现好优质优价；在作物种植规划、布局、品种引进、农产品加工等方面，缺少有效的服务；市场信息、质量标准及农产品检测服务等严重滞后，也在相当程度上影响了农业结构调整的稳步健康推进。

三是农业剩余劳动力转移难。在我国，由于土地资源的稀缺性及劳动生产率的提高，农村劳动力向工业部门转移，成为农民实现价值和增加自身收入的重要渠道。在农业与工业发展比较协调的时期，农民收入的增长就比较快。比如，“八五”时期，由于农业劳动生产率有了大幅度提高，农村的可转移的劳动力增加。同时乡镇企业发展也比较迅猛，这一时期农民收入增幅最快。以山东省为例，五年间，由680元增加到1715元，年均增加207元。而到“九五”中后期，一方面，乡镇企业的优势逐步失掉，对劳动力的吸纳能力减弱，另一方面，国有企业还未走出困境，工农业部门间发展不均衡，农业部门新增的剩余劳动力没有得到转移，而原在乡镇企业就业的农业劳动力又减少了近230万人，仅此一项，就使我省农民减少收入近120亿元。“十五”期间，山东省新增加的劳动力和由于农业劳动生产率提高而释放出来的农业剩余劳动力，预计将达800至1000万人，农村劳动力就业问题将更加尖锐。

四是农民文化科技水平低。在科技日益发展的时代，农民收入的提高，最终还要靠提高广大农民的科技文化素质。而山东省农民素质的现状，初中文化程度的占了44%，小学及文盲、半文盲占了39.5%，真正受过专业技术培训的仅占3%左右。从典型调查情况看，在人均收入较高的农户中，科技文化素质较高的家庭占了75.8%。农民文化科技水平低下，严重限制了农业向纵深发展，阻碍了农民收入的增加。

二、促进农民增收的对策措施

增加农民收入是一项系统工程。在农业发展的新阶段，增加农民收入比以往更加困难和复杂，需要各级党政领导高度重视，各有关部门大力配合和支持。作为政府的重要职能部门，财政要适应农业发展变化，及时调整财政支农工作思路，在目标上转变单一的产量目标，按照市场经济的原则，以结构调整为主线，以粮食安全和农民增收为目标，开拓思路，研究措施，努力实现财政支农工作的新突破。

（一）按照建立公共财政的要求，财政要为农业结构调整和农民增收提供资金支持。在公共财政框架下，满足对农业投入的需要，就是满足全社会的共同需要，就是满足稳固国民经济基础的需要。在当前财政收支矛盾突出的情况下，各级财政部门要按照《农业法》的要求，保证对支农投入的不断增加。同时，要按照公共支出的原则，确立“有限扶持重点”，界定支出范围，划分支出级次。“有限扶持重点”的确立，不单指扶持项目在数量上的减少，更主要的是在公共支出框架下，财政支出重点要有规范性和限制性。一方面，财政支农支出范围应当严格限定在市场调节失灵而社会又共同需要的领域之内，凡是市场能够调节的领域，财政支出就不再介入。另一方面，按照财权和事权的划分，各级财政又应有各自的支持重点，属哪一级政府管的事，就由哪一级财政负担，“谁决策、谁投资”。对于省级财政，要体现省级的管理与决策权限。一是保证省级国有公益性农口事业单位正常运转的需要。二是支持对全省农业和农村经济发展有重大影响的、跨区域的农业重点项目。三是在全省范围内建立农业支持保护体系，促进农业和农村经济的战略性调整。

（二）保证对农业基础设施和防灾减灾方面的投入，为农业产业结构调整和农民增收创造良好环境。水资源短缺、水利设施陈旧老化，农业病虫害的交替发生，直接影响了农业生产能力和农民收入，同时也影响了整个社会经济的发展水平。国家对农业防灾减灾方面的投入，任重道远。首先，要不断加强对农业基础设施的投入，并要作为一个长期战略。一方面，农业基础设施建设是一个不断积累的过程，任何时候都不能中断。另一方面，农业产业结构的调整，也对基础设施条件提出了新的更高要求。近几年来，山东省每年用于水利建设的投入都在12亿元以上，占整个财政支农支出的40%之多。从1996年开始，省财政每年集中2亿多元的资金，按照除害兴利结合、开源节流并重、抗旱防汛并举的方针，重点支持大中型病险水库除险加固、骨干河道治理、平原水库建设、抗旱打井和节水灌溉工程。在今后的治水工作中，要按照全面规划、统筹兼顾、先急后缓的原则，每年要选择几个流域，集中各级财力进行综合性治理，确保支持一片，建成一片，收效一片。同时，配合南水北调东线工程的建设，从战略上解决山东缺水问题。在解决水资源问题上，还要注意治表与治本相结合，做到既开源节流，完善运行机制，同时也要加大对林业的支持力度，涵养水源，支持推广旱作农业和节水农业等，通过生态环境的改善，实现农业的可持续发展。此外，要重视对病虫疫情的测报和防治，减轻灾害损失。特别是对畜禽疫病的控制要加大力度，防止出现大面积的扩散。同时，要建立长期的监测防治制度，防患于未然。

（三）大力支持科技兴农，为农业结构调整提供有力支撑，为农民增收增添可靠手段。科技兴农是实现农业增长方式根本性转变的关键所在。根据山东省实际，财政支持科技兴农工作要以优化农业科技资源为重点，以全面提高农业科技贡献率为目标，遵循市场经济和科技自身发展规律，深化改革，积极创新，逐步建立起层次分明、结构合理、形式多样的农业科研、农技推广和农民培训体系，最终形成科研、开发、推广、培训协调发展的科技兴农体系。在具体工作中，要突出抓好三件事。一是种子开发工程，以农牧良种产业化开发为龙头，重点支持农业、畜牧、水产、林木良种的“选、繁、推”三个关键环节。5年来，省财政已累计投入了1.4亿元，引进和繁育了150多个动植物新品种，创造出优质作物新种质材料100多份。实现了新品种引进、繁育、推广体系建设的重大突破。今后，农牧良种产业化工程要根据加入世贸以后的科技发展趋势，向研制自主知识产权的新品种、新种质方向努力，争取及早实现新一轮的品种更新。二是支持农业科技示范园区建设，开展好“重点科技成果下乡”活动。为做好“重点科技成果下乡”活动，省财政从1997年开始，每年安排1000万元，集中用于适用性强、影响面大、农民乐意接受的新技术新成果的推广。据统计，这项活动已将100多项科技成果送到了农民手里，深受农民欢迎。2001年，省财政对专项用于农业科技成果推广资金分配进行改革，请省农业专家顾问团的专家选择适宜推广、具有区域优势、能迅速增加农民收入的20个项目，在确定推广目标和技术条件后，公开向社会招标来确定承担推广任务的单位，以增强资金分配的科学性，杜绝随意性。财政支持农业科技示范园区建设，重点是提高建设质量、增强内部活力和发展后劲，促进园区实现自我积累、自我发展的良性循环。三是针对全省农民素质状况，会同有关部门扎实有效地实施好新世纪青年农民培训工程。目前全省17个县市、4个农牧院校都已开展了试点工作，共举办各类培训班89期，运用省统编教材培训农民8.4万人次。这项工作，对于提高农民整体素质，增强农民接受和运用农业高新技术的能力，使农业科技尽快转化为现实生产力，将产生积极的影响。今后一个时期，要继续坚持不懈地抓紧抓好。

（四）支持农村市场和服务体系建立完善，增强农民进入市场的能力。在农业产业结构调整和走向市场的过程中，农民需获得供求信息、生产标准、服务体系和龙头企业的支持。在这方面，财政资金主要起启动和导向作用，引导、利用社会、企业、个人等资金共同参与农村市场和服务体系的建立完善。在生产组织模式上，按照“自愿、平等、互惠、互利”的原则，可以依托加工企业，也可以由农民自愿组织发展规范的专业合作组织，把千家万户的分散经营与千变万化的市场连接起来，优化生产要素的配置，促进规模化经营。在市场信息体系建设方面，要通过实施“金农工程”，加大财政扶持力度，加快建立联结国内外、覆盖全省的农产品市场信息网络，搞好信息的收集整理、分析预测和传递发布，让信息能及时进村入户，为农民提供及时有效、准确权威的信息服务。在加强农产品的质量标准体系建设和检测服务方面，要按照国家甚至国际通用标准，支持制定山东省各项农产品的标准化生产规程，引导企业和农户按标准组织农业生产。健全农产品质量检测机构，完善农产品质量监测设施、设备和检测手段。今年山东省财政在继续支持省级农业部门做好农产品质量标准和生产技术规范制订的基础上，重点扶持寿光、苍山建立较完善的农产品质量检测系统，探索路子，为今后全省推广提供经验。在支持农副产品加工龙头企业方面，提倡农副产品加工、储藏、运输、销售等多环节发展，不但实现农产品的多层次增值，而且为实现农民多环节就业提供机会。在支持农业产业化发展的诸多环节中，要重视对龙头企业发展的扶持，支持乡镇企业与农业产业化相结合，鼓励多种所有制和组织形式的企业参与产业化及其龙头企业的建设，形成以加工企业为龙头，以中介服务组织为纽带，以千万农户为基础的农产品加工出口体系。在支持农产品市场体系建设方面，按照区域化、规模化、专业化的要求，扶持建设一批大型农产品批发、交易市场，大力发展农村流通中介服务组织、民营流通企业和农民运销大军。在积极引导农村剩余劳动力转移方面，要按照市场经济原则，积极促进劳动力的合理流动和配置。鼓励发展农村个体私营经济，加大民营企业对农村剩余劳动力的吸纳能力。比如，对与农产品或土地经营有关联的私营项目，可以与支持农业综合开发多种经营项目结合起来，对于带动能力强的贷款项目，财政可以给予适当的贴息等。同时，加快农村小城镇的发展步伐，鼓励农民进入小城镇，发展农村二、三产业，加快农村人口城镇化步伐。另外，要积极引导农民进行有组织的劳务输出。发展一批信息渠道畅通、信誉高的劳务输出中介机构，组织农民到城市打工、经商，到土地资源丰裕的地区和国家，进行农业开发、农副产品加工和运输、销售等。