改革开放以来，我国的经济建设取得了巨大的成就，财政收入也增长很快，但是财经秩序混乱的问题一直没有得到根本解决。国家采取行政措施，集中治理整顿一下，就好一些，过后又反弹，甚至比整顿以前还严重。我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，市场经济是法制经济。目前我国也已经制定了不少规范市场经济的法律法规，但有一些法律法规是在计划经济开始向市场经济转轨的时候制定的，还很不完善。因此要整顿和规范财经秩序，首先就应从完善法制上下功夫。本文以《会计法》、《税收征收管理法》的修订和实施为例，谈谈完善财税法制对规范财经秩序的重要作用。

一、增强财税法规的科学性、合理性，可以提高贯彻执行的自觉性

财税法规是维护国家利益的，必要时可以依靠国家的强制力保证贯彻执行。但是，不能因此而忽视财税法规的科学性和合理性，在市场经济条件下更应如此。如何解决财税法规的科学性、合理性呢？这次修订《税收征收管理法》（以下简称新征管法），作了比较好的尝试。

一是，新征管法明确规定了纳税人、扣缴义务人的权利，对涉及其切身利益问题规定得合情合理。新征管法第八条规定：“纳税人、扣缴义务人有权向税务机关了解国家税收法律、行政法规的规定以及与纳税程序有关的问题”。“有权要求税务机关为纳税人、扣缴义务人的情况保密。税务机关应当依法为纳税人、扣缴义务人的情况保密”。“纳税人依法享有申请减税、免税、退税的权利”。“纳税人、扣缴义务人对税务机关所作出的决定，享有陈述权、申辩权；依法享有申请行政复议、提起行政诉讼、请求国家赔偿等权利”。“纳税人、扣缴义务人有权控告和检举税务机关、税务人员的违法违纪行为”等。如此将纳税人、扣缴义务人的权利全面、明确地写在法律上还是第一次。法律做出这样的规定，使纳税人、扣缴义务人认识到自己是国家的主人，可以增加其履行纳税和扣缴义务的义务感和责任感。

为了严格执行税法，有时税务机关需要采取税收保全措施和强制执行措施，这是税法强制性的重要体现，无可非议。但是，过去由于征管方式单一，征管措施不当，造成纳税人思想上的抵触情绪，甚至造成一些不必要的法律纠纷。新征管法明确规定：“税务机关采取税收保全措施和强制执行措施必须依照法定权限和法定程序，不得查封、扣押纳税人个人及其所扶养家属维护生活必需的住房和用品。”“税务机关滥用职权违法采取税收保全措施、强制执行措施，或者采取税收保全措施、强制执行措施不当，使纳税人、扣缴义务人或者纳税担保人的合法权益遭受损失的，应当依法承担赔偿责任。”

新征管法还规定：“纳税人超过应纳税额缴纳的税款，税务机关发现后应当立即退还；纳税人自结算缴纳税款之日起三年内发现的，可以向税务机关要求退还多缴的税款并加算银行同期存款利息，税务机关及时查实后应当立即退还。”这些合情合理、具有“人情味”的规定，纳税人看了以后，难道不能激发他们依法纳税的自觉性吗？这样规定，对税务机关依法治税也提出了更高的要求。

二是，新征管法对有关部门如何配合税收征管作了明确的规定，从方方面面堵塞税收漏洞。例如：针对过去纳税人到工商行政管理机关进行工商登记的多，而到税务机关进行税务登记的少的状况，新征管法规定：“工商行政管理机关应当将办理登记注册、核发营业执照的情况，定期向税务机关通报”。为了便于税务机关掌握纳税人在金融机构开设账户的情况及其生产经营情况，新征管法规定：“从事生产、经营的纳税人应当按照国家有关规定，持税务登记证件，在银行或者其他金融机构开立基本存款账户和其他存款账户，并将其全部账号向税务机关报告。银行和其他金融机构应当在从事生产、经营的纳税人的账户中登录税务登记证件号码，并在税务登记证件中登录从事生产、经营的纳税人的账户账号。税务机关依法查询从事生产、经营的纳税人开立账户的情况时，有关银行和其他金融机构应当予以协助。”新征管法还对审计机关、财政机关配合税收征管做了规定，即“对审计机关、财政机关依法查出的税收违法行为，税务机关应当根据有关规定的决定、意见书，依法将应收的税款、滞纳金按照税款入库预算级次缴入国库，并将结果及时回复有关机关”。

三是，新征管法针对过去纳税人在合并、分立或处分财产时的税收流失问题作了科学、严谨的规定。新征管法规定：“纳税人有合并、分立情形的，应当向税务机关报告，并依法缴清税款。纳税人合并时未缴清税款的，应当由合并后的纳税人继续履行未履行的纳税义务；纳税人分立时未缴清税款的，分立后的纳税人对未履行的纳税义务应当承担连带责任。”“欠缴税款数额较大的纳税人在处分其不动产或者大额财产之前，应当向税务机关报告”。“欠缴税款的纳税人因怠于行使到期债权，或者放弃到期债权，或者无偿转让财产，或者以明显不合理的低价转让财产而受让人知道该情形，对国家税收造成损害的，税务机关可以依照合同法第七十三条、第七十四条的规定行使代位权、撤销权。税务机关依照前款规定行使代位权、撤销权的，不免除欠缴税款的纳税人尚未履行的纳税义务和应承担的法律责任。”

另外，细心人不难发现，原《税收征收管理法》第五条规定“地方各级人民政府应当加强对本行政区域内税收征收管理工作的领导，支持税务机关依法执行职务，完成税收征收任务”。新征管法则规定“地方各级人民政府应当依法加强对本行政区域内税收征收管理工作的领导或者协调，支持税务机关依法执行职务，依照法定税率计算税额，依法征收税款”。加上了“依法”“或者协调”几个字，特别是将“完成税收任务”改成“依照税率计算税额，依法征收税款”，这一改动非同小可。这就要求各级政府必须带头依法治税，不能非法干预税收工作，不能给税务机关下达不切实际的税收任务；而税务机关只能是“依照税率计算税额，依法征收税款”，对于各级政府下达的不切实际的税收任务，可以依法予以抵制。同时也要求各级政府及其财政部门在编制收入预算，各级人大在批准预算的时候，应当依据经济增长预测，按照应征税种和税率，尽量把收入预算搞准确。这样，有利于依法治税。

二、财税法规的法律责任规定应明确细化，便于具体执行

很多财税法规都有法律责任的规定，但是过去这些规定都很原则、笼统，不便操作。从去年7月1日开始实施的新会计法比较好地解决了这个问题。

一是，新会计法明确规定单位负责人是该单位会计行为的责任主体，对会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。过去，会计秩序混乱，会计资料失真的问题之所以长期得不到解决，一个重要原因就是单位负责人对此不重视，甚至授意、指使、强令会计机构、会计人员及其他人员伪造、变造会计凭证、会计账簿，编制虚假的财务会计报告等。总结过去的经验教训，新会计法共7章52条，直接涉及到单位负责人法律责任的就有5条。明确规定“单位负责人应当保证会计资料真实、合法”，“单位负责人应当保证会计机构、会计人员依法履行职责，不得授意、指使、强令会计机构、会计人员违法办理会计事项”。对单位负责人的会计违法行为，也规定了具体处罚措施。这样就可以从组织领导上保证会计法和各项会计制度的正确贯彻实施。从新会计法实施一年来的情况看，无论是国家机关，还是企事业单位，其负责人对会计工作的重视程度都较前有较大提高。

二是，对可能发生哪些会计违法行为及将给予什么样的处理、处罚都规定得具体明确，便于实际操作。从处理、处罚来看，既有行政的，又有经济的；既有对违法单位的经济处罚，又有对直接负责的主管人员和其他责任人员的经济处罚；对于违法单位及其责任人员的罚款，根据情节和危害程度，规定了不同数额等等，便于执法人员具体掌握。为了加大对会计违法行为的惩罚力度，新会计法明确规定会计违法行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

三是，对会计人员依法履行职责保护比较有力，对违法行为的处理、处罚也很严格。过去对会计人员因依法履行职责而遭受单位负责人打击报复的问题一直没有得到很好解决。新会计法明确规定：“单位负责人对依法履行职责、抵制违反本法规定行为的会计人员以降级、撤职、调离工作岗位、解聘或者开除等方式实行打击报复，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由其所在单位或者有关单位依法给予行政处分。对于受打击报复的会计人员，应当恢复名誉和原有职务、级别。”并列举了各种打击报复的形式，还规定了如何为遭受打击报复的会计人员恢复名誉和原有职务、级别。

可以说新会计法对会计人员的保护力度是比较大的。但同时新会计法对会计人员也规定了严格的要求。不仅对从事会计工作的任职条件有了严格的规定，而且对有会计违法行为的会计人员的处理、处罚也很严格。不仅有经济的和行政的处罚和处分，还规定会计人员有会计违法行为，情节严重的，“由县级以上人民政府财政部门吊销会计从业资格证书”。“因有提供虚假财务会计报告，做假账，隐藏或者故意销毁会计凭证、会计账簿、财务会计报告，贪污、挪用公款，职务侵占等与会计职务有关的违法行为被依法追究刑事责任的人员，不得取得或者重新取得会计从业资格证书”。“因违法违纪行为被吊销会计从业资格证书的人员，自被吊销会计从业资格证书之日起5年内，不得重新取得会计从业资格证书”。这些规定对于保证会计从业人员的道德、业务素质，对于会计人员认真遵守会计法和各项会计制度，保证会计资料真实、完整，必将发挥重要作用。

（作者为原财政部条法司司长）