当前一些基层政府负债日趋严重，已经危及着基层政权的正常运转和社会稳定。如何消化乡镇负债，保证基层政权运转，促进农村经济发展，是乡镇党委、政府亟待解决的问题。乐山市市中区在这方面迈出了很好的一步。该区在区委、区政府的高度重视和大力支持下，大胆探索，深入实践，采取措施，积极消化了乡镇负债。从1998年至2000年间全区共消化负债7800万元，减少了26.17%。其中关庙、九龙等13个乡镇负债明显下降，通江、石龙等4个乡镇实现了零负债，确保了各乡镇机关正常运转，维护了社会稳定。

（一）摸清家底，认真淸理各类负债。乐山市市中区从1998年底开始，组织队伍配合各乡镇进行债务清理，对各类债权债务进行核实统计。经过清理，该区乡镇负债的主要情况是：兴办公益事业负债4815万元，占48.44%，其中：“普六”、“普九”负债2625万元，占26.41%；兴办乡镇企业负债2620万元，占26.36%；农村合作基金会经营负债1760万元，占17.71%；用于政府机关经费支出745万元，占7.49%。通过深入细致的清理工作，明晰了乡镇负债的构成，摸清了债权，为消化负债工作打下了坚实的基础。

（二）改革预算编制方法，调整区乡财政管理体制。从2000年开始，按照零基预算编制办法，按实核定各乡镇的预算经费。人员经费部分打够打足，保证乡镇干部工资发放不跨月。公用经费部分根据乡镇经济发展情况，分三类进行核定，边远贫穷乡镇核给足够的办公经费和地方补贴，保证各乡镇政权的基本运转所需费用。迄今为止，乡镇政府运转正常，没有因为乡镇负债导致工资发放困难的问题。同时，进一步完善区乡财政体制，实行区乡分税制，把适合乡镇发展和利于乡镇征收的税种划给乡镇，鼓励乡镇发展经济，调整农村产业结构，增大税收收入。区财政在保基数的前提下，把增量的大部分留给乡镇，调动乡镇发展经济的积极性，从而促使各乡镇通过发展经济，增加收入来还债。

（三）推进乡镇财政改革，实行“零户统管”和综合财政预算。在乡镇全面推行了综合预算，统筹乡镇所属各部门资金，统筹安排支出。从2001年起，该区财政要求各乡镇编制综合预算，统一管理预算内外两块收入。实行“零户统管”，取消了乡级部门账户，全部集中到财政所管理。同时，推行乡镇财政政务公开，增强财政支出的透明度。这些措施的实施，集中了乡级财力，保证了乡镇的正常运转，到2001年5月止，该区各乡镇已全部完成“零户统管”工作，偿还到期债务873万元，见到了初步成效。

（四）实行教育系统“人、财、物”上划区政府，教育负债由区政府统管的体制，减轻乡镇负债包袱。在乡镇财政支出和负债构成中，教育经费开支和兴办教育负债的比例较大，完全依靠乡镇自身来消化，困难很大。针对教育负债金额大、乡镇难以承担和教育事业发展需要的实际情况，区委、区政府及时研究对策，决定从2000年起，把教育的人、财、物和债务全部上划到区上。教师工资由区财政直接发放。从2000年10月起，全区5508名教师直接从银行领取了工资，没有出现因教育负债沉重而影响教师工资的问题。同时，决定对教育所有经费实行综合预算，统一管理，把预算编制到各学校，按照一保教师工资，二保学校基本运转，三保学校排危支出的原则安排支出。并且决定每年安排400万的偿债风险资金专门消化教育部门负债。通过这种办法，不仅把乡镇当前急需偿还的主要债务转移到了区上，减轻了乡镇压力，而且区上也通过加强财政管理集中了资金，分批偿还了负债。

（五）加大债权催收力度，组织资金偿还到期负债。该区乡镇债务总金额扣除教育债务上划后，只剩下7315万元，而应收债权有5211万元，相抵后乡镇实际负债2104万元。应收债权中：税费尾欠520万元，占9.98%；集资款706万元，占13.55%；企事业单位借款3816万元，占73.23%；个人借款169万元，占3.24%。从债权构成来看，及时催收乡镇债权，归还乡镇债务是刻不容缓的，是确保农村基层政权运转的关键。区委、区政府充分认识这个问题的紧迫性，并从1999年初开始，就采取了行政、经济和法律手段，强化催收力度，保证乡镇债权及时催收。一是加大税费尾欠催缴，对有能力而又拒不履行义务的，在做好思想工作的前提下，依法进行催缴，催收资金用于弥补乡镇历年暂付资金，消化乡镇财政赤字。仅2000年催收农税尾欠就达200万元。二是行政、经济和法律手段综合运用，依法催收企事业单位和个人借款。按照“有钱收钱，无钱收资产”的原则，与公安、法院和公证机关密切配合，通过司法程序对借款单位进行依法催收；对个人借款和提供担保的，采取行政、经济手段强制清缴。凡乡镇干部个人借款或担保借款在未还清前，由区纪委、区委组织部勒令其停职催还，什么时候还清借款，什么时候上岗复职。到2001年5月止，已收回个人借款和担保借款421万元。三是加大对兴办公益事业集资款的收缴力度。乡镇集资款都是村民一事一议，并通过人代会批准的兴建乡村道路、水利设施等项目所需资金。由于集资款不到位，乡镇欠付工程资金就表现为乡镇债务。各乡镇通过召开村、社干部会，党、团员和群众大会，作深入细致的宣传工作，讲清兴办公益事业的必要性和重要性，要求党、团员和村、社干部带头交，带动群众交纳集资款。

（六）全面落实消化负债目标责任制，多渠道、多形式筹集资金，建立偿债风险资金，偿还乡镇债务。区政府按照“负债属地管理”的原则，明确各乡镇负债自行消化，限期消化，并作为年终目标考核的主要内容，乡镇政府必须拿出长期的消化负债方案，组织资金还债。同时，专门建立偿债风险资金，用于消化区乡负债。其资金来源一是区财政通过深化财政改革，加强财政管理集中一块，通过依法清收乡镇债权回收一块，通过处置农村集体资产和闲置土地、林地和茶场等，盘活存量资产。特别是在处置农村集体财产和闲置资产方面迈出了重要一步。2000年10月，临江、平兴等乡镇通过公开拍卖林场，变卖资产用于归还乡镇债务；全福乡公开拍卖全福茶场，变卖资产30万元用于抵消该乡负债；棉竹、苏稽、安谷等乡镇对小城镇土地进行运作筹集资金300万元，用于消化乡镇负债。

（七）建立债务监管机制，严格审批新增负债。为了从根本上控制和消化乡镇负债，该区建立了相应的债务监管机制。一是加强干部离任审计，实行债务终身责任追究制度。从1999年开始，凡调离原工作乡镇的领导干部，都要由区审计部门进行经济活动离任审计，特别是负债方面的审计，并且强化个人责任，专门建立了债务终身责任追究制度。二是加强债务日常监督检查。该区财政、纪检、监察等部门，每年定期组织两次以上的债务专项检查，督促各乡镇落实还债计划。三是建立新增负债审批制度。凡乡镇大型支出，如修建、维修、购置和兴办公益事业，必须实行报批制度，由区财政初审后报区政府审批。对举新债还旧债的也要经过审批后才能执行。凡未经批准产生的新增债务，按照“谁决策谁负责，集体决策由主要领导负责”的原则严肃处理，把新增支出降到最低限度。