为了适应社会主义市场经济的要求，安徽省安庆市财政局自1998年以来，经过多年探索和准备，于2001年初正式启动预算改革，并编制了较为完整的部门预算构建与市场经济相接轨、与新形势下财政管理要求相适应的预算管理模式，促进了财政职能作用的发挥。

一、新模式的基本框架

新的预算管理模式基本框架包括：

一是完整的预算形式。采用部门预算管理形式编制了部门预算，部门预算包括一级单位和下属二级单位，还包括单位一般预算内收支计划、预算外收支计划等，并细化到收支项目。

二是科学的编制方法。部门预算的安排实行综合预算，统筹考虑部门（单位）的各项资金，财政预算内拨款、财政专户核拨资金和其他收入统一作为部门（单位）预算收入，支出预算实行零基预算，按照预算年度所考虑的因素和事项分轻重缓急重新测算每一科目和款项的支出需求。

三是多层次的外部监督程序。预算编制遵循民主理财的原则，先后经过预算审核委员会、政府、人大层层把关，并请审计、监察部门事先介入，变事后审计监察为事前、事中、事后审计监察相结合。同时预算批复下达到一级单位，抄送到二级单位。在预算执行中，除突发性事项需按规定程序报请批准调整预算外，一般不得变更预算，各部门严格执行批复的预算，并按照财政部门对二级单位核定的预算组织实施，不得擅自变更资金用途，支出项目之间不许调整，保证了预算的严肃性。

四是规范的支出管理。部门各项资金和财务统一归口到内部财务机构管理，实行银行开户审批、登记、建档制度，并改变预算资金单一以货币形式向预算执行单位直接供给的格局，实行不同的管理办法：按“编制部门核准编制、人事部门核定人员和工资、财政核拨经费、银行代发到人、及时足额到位”的管理方式，建立个人工资账户，对财政性资金安排的工资，由财政委托代发银行直接拨付到个人工资账户；公用经费和专项资金采购的大宗办公用品、办公设备和专用仪器设备及单位金额较小但批量大的商品，尽可能采用政府采购方式，并编制政府采购预算。

五是系统的内部预算管理监督机制。按预算编制、执行、监督相分离的原则，调整财政内部机构设置，使预算管理各个环节相互制衡。集中预算编制职能，将各支出业务科室原有的预算编制职能分离出来，集中到预算科，预算科直接承办预算编制工作，同时，成立非常设的预算编制委员会，审核年度预算建设计划，协调预算编制事宜。将预算执行职能从预算科分离出来，增设国库科专司预算执行职责。调整各支出业务科室的职能，其主要负责预算执行的日常管理和财务监督，由过去的重预算、重拨款转变为重监督、重管理。赋予财政监督科对预算编制、执行、管理等财政资金运作各环节实施全过程监督的职责。在此基础上，取消财政部门内部各业务科室所有账户，实行财政性资金统一账户管理。

二、改革的基本情况

这次预算改革的核心内容是以预算统编为突破口，以编制部门预算为基础，预算编制、执行、监督职能相分离，规范理财程序和理财行为。

第一，明确政策。先后制订了《关于编制2001年市本级综合财政预算的通知》、《关于下发市本级2001年支出预算编制及管理方面有关政策要点和工作要求的通知》和《安庆市财政局关于加强预算管理工作的意见》以及《关于明确预算管理有关程序的通知》四个统揽改革内容的文件，明确了预算编制的原则、方法、程序和工作要求，界定了财政内部各业务科室在预算编制、执行和监督过程中的职责和权限，为实施预算统编，推进预算管理体制改革提供了政策保障。

第二，掌握依据。会同编办、人事部门在市直开展以清理在编不在岗、在岗不在编及编办核定编制、人事核定人员和工资、财政核拨经费为主要内容的“两清三核”工作，通过部门（单位）自清自查和编办、人事、财政的联合检查，将部门（单位）的机构、人员、财务、资金、办公设备等所有公共资源的静态和动态变化情况输入微机，建立预算基础数据库；对专项支出进行了清理和甄别，清理了部分逾期专项经费，并以此为基础，建立财政专项资金投放项目库；对部门（单位）沿袭多年的业务费基数进行了重新核定，按部门（单位）业务量大小分档确定。同时，收集、整理、界定有关规定财政支出标准和范围的各种法规、政策、文件，从而详细掌握了预算编制的基础数据和支出安排的依据、标准。

第三，明确程序。按照民主理财的原则和财政内部职能分工，部门（单位）预算遵循“三下两上”的程序编制，即财政部门先下发预算年度框架建议，明确编制本部门预算的“底数”，再由单位申报预算，预算科审核后提出建议数，征求各业务主管科室意见并经局长办公会议审核后，下发到部门（单位）征求意见，部门（单位）反馈意见经预算审核委员会审议后，形成年度部门预算报政府、人大审核批准。

第四，严把“三关”。一是严把审核关。要求部门（单位）规范填制预算申报表，撰写预算编制说明书，附送申报依据，对预算编制不规范、补充资料不完整、申报数据不合规的一律退回重编。二是严把审核关。对个人工资性支出，逐人核定，对公用经费，分类分档按定额项目编制，对建设性专款和科教文卫等事业专项支出，分类排队，细化到具体项目，同时，对纳入政府采购范围的各项支出，依据原预算支出口径编报预算，并单独编制政府采购预算。三是严把增人关。采取“五比”的办法，即与上年供给人数比、与“两清三核”结果比、与上年审批增人比、与参加“养成保险”的人数比、与编办、审核的编制人数比，从严控制财政供给范围。与此同时，加强与编办、人事、养老局的沟通，加强财政内部的协调、配合，堵塞了预算编制中人员经费重复安排或超出规定范围安排的现象发生。

三、改革取得的初步成效

预算改革是打破计划经济条件下财政运行机制，建立公共财政预算管理新框架的重大举措，这是一项事关大局的系统工程，不可能一蹴而就。改革之所以在较短的时间内顺利完成，关键在于几年来各项财政改革的铺垫和准备，借助了前几年改革的成果。1998年，安庆市财政局即进行了以规范预算外资金管理为突破口的综合财政改革。1999年，开始编制综合财政预算，积累了宝贵的经验。2000年，又开展了“两清三核”和对专项资金的清理，摸清了部门（单位）人员工资等公共资源的基本情况，建立了数据库和专项资金项目库，并且实行了财政性资金的统一账户清理，成立了国库科。这些都为预算改革在机构、人员、业务上奠定了坚实的基础。同时，近几年财政管理每年都有新的突破，财政改革每年都有新的举措，也有助于社会各界形成对财政改革的理解和认同，从而创造良好的改革氛围。目前看来，安庆市预算改革已经取得明显的成效，从体制看，打破了传统预算管理模式，初步构建了与市场经济相适应，与新形势下财政管理要求相吻合的预算管理框架；从实践上看，市本级预算按照新的预算模式编制出来，并在统编过程中，取得了实实在在的成果。

一是人员经费得到有效控制。过去每年年初预算供给人数同比增加300-500人，2001年预算供给人数比上年年初少186人，减少经费近200万元，并一次核减各单位自行制订的补贴标准、扩大补贴范围等项个人经费200多万元，这在多年预算编制中不曾有过。

二是财政行为趋于规范。实行预算统编，一把尺子量到底，统一标准、统一口径，过去各支出业务科室编制过程中尺度不一的问题得到彻底解决。如会议费，严格对照文件，一次砍掉近30万元。同时，什么经费不安排，什么经费安排，安排多少，怎么安排，也由集体研究决定，杜绝了暗箱操作和人情经费、关系经费，经费安排标准不一、项目经费安排不合理的现象基本得以消除。

三是财政统筹能力增强。通过预算统编，编制部门预算，将预算内容由预算内扩展到预算外和部门其他收支计划，既包括正常经费预算，又包括专项支出预算，整个支出预算结合预算内、外财力统筹安排，使部门（单位）预算内外收支预算紧密衔接，有效解决了预算内外资金两张皮的问题，提高了政府资源配置的整体效能，能够集中财力办大事，也缓解了部门（单位）因为组织预算外和其他收入能力不同而支出水平苦乐不均的现象。

四是决策更加透明。“三下两上”的编制程序，使基层单位参与程度大大提高，并经过财政、审计、监察、政府、人大各个环节的审核，使预算编制的结果更体现了多数人的意志。编制部门预算，细化到项目，明晰了财政资金的去向及具体安排情况，预算批复到一级单位，落实到二级单位，使资金分配和使用的透明度大为增加，防止了主管部门对预算资金截留、挤占，有利于财政的管理和监督。