一、对我国地方税制存在问题的相关分析

（一）从目前地方税制的整体结构看，地方税制的不完善导致地方应履行的事权与拥有的财权不对等。实行分税制财政体制后，地方财政主要承担本地区政权机关运转以及本地区经济、事业发展所需支出，地方政府失去了过去借助中央税调节经济及其他社会经济活动的职能，地方税收入成为地方财政收入的主要来源和地方政府行使调节职能的主要手段。地方政府的事权较以前扩大了，但作为地方财政支柱的地方税却处于“弱、小、散、高”的局面，即税种小、调节经济力度弱、收入规模小、税源分散、征管难度大、征管成本高，地方税目前的状况难以满足地方政府实现社会经济职能的需要。

（二）从地方税的税种结构上看，存在的问题主要体现在两个方面。一是地方税体系中缺乏有效的主体税种。按1994年实行的新体制划归地方的税种虽然有18个之多（不含共享税），但除了营业税与个人所得税是较为稳定的税种外，其余大多是税源分散、收入零星、征管难度大的小税种，如车船使用税、土地使用税、房产税等。这些税种的立法精神均偏重于税收的调节职能，而组织收入的职能淡化，造成地方税结构中主体税种缺位，税种体系的结构效应难以充分发挥。二是地方税税种改革滞后，不适应市场经济发展的要求。具体表现在：农业税、屠宰税等税种是20世纪50年代制定的，但目前仍基本按当时的税法执行；有些税种由于对内、外资企业分别执行两套税制或只适用于内资企业，不利于内、外资企业公平税负与平等竞争；一些税种征税对象的价值已发生相当大的变化，纳税义务人与受益对象相脱节，税负不平衡，原有的计税方法不能适应需要而亟待加以改革，如房产税、城镇土地使用税、车船使用税、城市维护建设税等税种；还有些计划新开征和应列入地方税体系的税种，如遗产税、赠与税、证券交易税、社会保障税由于各种原因至今尚未开征。这些问题造成地方税收总量减少，税收聚财与调节的功能受到很大限制，也不能更好地适应社会经济发展和居民收入变动的客观情况。

（三）从地方税的税种划分看，地方税的概念不够明确，税种不够规范，名义上是通过税种来划分各自收入范围，但实际上仍未能跳出按企业经济性质和隶属关系划分收入的圈子。主要体现在：其一，既按税种划分又按企业级次划分。如内资企业所得税，将中央企业缴纳的所得税划归中央，地方企业缴纳的所得税划归地方。其二，既按税种划分，又按行业划分，总体上将营业税划归地方固定收入，但又将铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的营业税收入划归中央。其三，既按企业级次划分，又按行业划分。地方企业所得税划归地方，但同时又将地方银行、外资银行、非银行金融机构的所得税收入划归中央。这样划分的结果，使企业所得税既不作为共享税，又按其隶属关系将其收入在各级政府间进行分配，极不规范，而营业税也很难成为真正意义上的地方税种。不仅与国际通行的分税制税种划分方式相背离，而且使各级政府的经济利益与所属企业密切相关，不利于通过分税来转换政府职能，实现政企彻底分开的改革目标。

（四）从地方税的税收管理权限来看，目前《税收基本法》、《地方税法通则》等法律尚未出台，不能从法律的高度对我国税收的性质、作用、立法原则、管理体制、税收法律关系主体、客体以及主、客体之间的权利与义务、中央与地方的税收立法权与管理权、各级税务机关的职责、地方税税种开征及调节范围等重大问题进行科学、合理的界定，地方税收乃至整个税收体系建设缺少依据和规范。由于地方税税权划分不够清晰，造成税收立法权、征收权和管理权错位，几乎所有地方税收的法规制定权、解释权、税目税率调整权、减免税权等均由中央掌握和颁布，地方只享有征收管理权及制定一些具体征税办法和补充措施的权限。税收管理权限过度集中于中央，与税种所属级次差距较大，形成统一税法与分级管理的割裂。这种高度集权的税收管理模式很难适应我国各地复杂的经济状况和千差万别的税源情况，不利于地方政府适时对地方税种进行合理微调，会对地方经济的建设与发展、分税制的有效运转、地方税体系的规范产生负面影响。

二、改革与完善我国地方税制的政策思路和措施

（一）确立主体税种，优化地方税的税制结构。这是完善地方税体系的一个重要方面，也是进一步深化分税制改革的客观要求。应借鉴市场经济发达国家实行分税制的成功做法，根据地方税自身的特点及我国的现实国情，建立以营业税和企业所得税为主体税种，个人所得税、资源税、各种行为税类与财产税类为辅助税种的，对各行各业、各种经济成分与各种经济行为都能触及到的，有利于公平竞争、税源稳定、税种完整并相对独立的地方税种体系，确保地方政府行使职能的需要。

（二）深化现行地方税税种的改革。通过完善现有地方税种，增设新的地方税种，扩大地方税收入规模，为进一步科学、合理地划分税种奠定基础。一是修订、完善农业税的法律规定和征税办法，重新界定农业税税率，改征收“实物税”为货币税、实物税共存，最终向货币税过渡。并将农业税划归地方税收体系，统一由地方税务部门征管。同时，将屠宰税下放地方管理，由地方政府决定开征与否。二是统一内外有别的地方税种，将对“三资”企业与外籍人员适用的城市房地产税、车船使用牌照税分别并入内资企业和中国公民适用的房产税、城镇土地使用税与车船使用税。由于房产税等三个税种出台时间较长，征税办法已很难适应经济形势的发展变化，因此应改变其计税依据，扩大征收范围，提高单位税额，以加大调节力度。三是改革城市维护建设税，遵循独立性、普遍性、便于征管和保证收入的原则，扩大征收范围，改变其附加税的性质，分别以销售收入、营业收入和其他经营收入作为计税依据，适度提高其税率。可由中央规定等级差别的弹性税率，具体适用税率由各地按城建规模、需要以及纳税人的承受能力来确定。新的城建税适用于内外资企业及个人，使其真正与城市建设挂起钩来。四是改革并进一步完善个人所得税制度。根据市场经济国家的一般做法，结合我国实际，将现行的分类税制改为分类征收与综合征收相结合的混合税制。与之相适应，建立起一套科学、严密的个人所得税自行申报和源泉扣缴的征收办法。五是扩大资源税的征收范围。中央要根据各地区的资源特点，扩征一些地方资源的税目，选择适当时机将资源税课征对象延伸到尽可能多的矿产品与自然资源，以促使中、西部地区的资源优势尽快转化为财政和经济优势，促进资源的合理开发与有效运用。六是适应经济形势的发展变化，增加一些新的地方税种，在“十五”期间依次推出证券交易税、遗产税和赠与税，并研究将征收社会保险费改为开征社会保障税，由地税部门负责征管，以增强地方税税源的建设后劲。

（三）进一步科学、合理地划分税种，使地方税税种名实相符。一是在确保营业税税基不受侵蚀的前提下，对涉及混合销售的经营行为加以明确界定，从政策上划清征收增值税或营业税的界限，力求避免混税、混级现象的发生。同时，不再以行业与财政利益的归属界定收入的归属，铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税应划归地方，使营业税成为真正意义上的地方税种。二是在统一中、外两套企业所得税税制，促进内、外资企业平等竞争的基础上，改变目前企业所得税在征收管理、收入划分方面的混乱状况，彻底摈弃按行政隶属关系划定收入的做法。近期考虑到地方的固定收入尚难以满足地方经济发展需要的现实情况，在相当一段时间内可将企业所得税收入全部划归地方，中央减少的收入通过适当提高共享税比例加以弥补。从经济发展的长远来看，对企业所得税实行同源共享（对同一税源，中央与地方分率计征）的体制较为合理，这样中央与地方都可以通过企业所得税调节各类企业，打破条块分割的格局，促进统一市场的形成。

（四）完善分税制条件下地方税立法权限的划分。尽快出台《税收基本法》和《地方税法通则》，确立构建地方税体系的指导思想，颁布地方税法大纲；在此基础上，合理划分税权，赋予地方适度的税收立法权及管理权，相应建立起一套适应市场经济体制要求的既有全国统一、又有适度分散的政府间税权划分新模式。具体而言，地方税收权限的界定应分为以下四个级次：一是中央与地方共享税及地方主体税种，应由全国人大或人大常委会立法，国务院颁布实施细则，全国统一执行。如增值税、营业税、企业所得税适用于第一级次。二是在全国范围内征收的地方税种，应由全国人大常委会立法，授权财政部制定实施细则，征管权和部分政策调整权下放给地方，但是地方政府只能在规定的幅度范围内实施，不准超越。如个人所得税、城市维护建设税、资源税、农业税，以及准备开征的证券交易税、社会保障税可适用于第二级次。三是在全国范围内统一征收的，但对宏观经济影响较小或地方特色浓厚的税种，由中央制定基本法，实施细则由地方制定，政策解释权与征收管理权完全赋予地方。如车船使用税、印花税、房产税、城镇土地使用税等税种适用于第三级次。四是全国不统一开征的地方税种，完全由地方政府进行立法，地方政府可自行确定开征、调整或停征的相关政策及法规。另外地方政府结合当地经济资源和社会发展状况，报经中央批准，可决定单独开征区域范围内的某些税种。为统一税政，各地制订的地方税收法规须报国务院备案。凡有悖国家利益，与国家法律、行政法规和宏观政策导向相抵触的，中央有权废止或指令地方纠正。屠宰税、农林特产税、拟开征的遗产税和赠与税以及其他具有浓厚地方特色的新开征税种适用于第四级次。