一，关于征税对象

目前有不少人认为，个人所得税应是一种调节税，来缩小收入分配差距，因此征税对象应是收入较高的少数人，而不是收入较低的工薪阶层。其实，这是一种误解。个人所得税不仅指向富人，其纳税义务人应当是普通居民。原因一是在课税的基本原则中有一条是普遍原则，即尽可能地对所有人征收，它本身也是公平原则的一部分，每个人不因身份和社会地位特殊而不纳税。二是在现代市场经济中，根据公共财政和公共部门经济学的原理，税收其实是为公共产品融资的“税价”。即居民向政府纳税，政府利用这些财政收入向居民提供公共产品和服务，例如国防、司法、环境保护、社会保障、公共教育、基础设施、行政管理等，公民得到这些产品和服务就要纳税，相当于支付购买它们的价格。衡量税收公平的标准有两个：受益原则和负担能力原则，这里居民因从政府提供的公共产品中受益而纳税，是受益原则的运用和体现。

在这里，税收发挥着资源配置的职能。正是在这种意义上，国外征收个人所得税比较普遍，个人所得税是重要税种，一般占税收的30%以上。例如1985年美国个人所得税占全国税收收入的34.4%，1994年加拿大个人所得税占全国财政收入的46.4%。而我国随着经济的快速发展和人们收入水平的提高，个人所得税的重要性日益凸现。例如北京市个人所得税近5年来平均每年递增49%，已达到地方税收的20%左右，成为地方税中仅次于营业税的第二大税种。全国个人所得税占财政收入的比重已由1993年前后的约1%上升到1999年的3.6%。因此，改革个人所得税不是只让极少数个人（高收入者）缴纳。

根据税收的受益原则，我国个人所得税要有一定的纳税面，对工薪阶层也征收个人所得税。但不是将他们作为征税和调节的重点，对他们征税主要目的不是为了财政收入，而是培养其纳税意识和纳税人的权利意识，因此对他们要实行低税政策。

当然，个人所得税也有收入调节功能。它指贯彻按能负担原则，收入高者多缴税，是一种纵向公平。按照这个原则，高收入者是个人所得税的重点调节对象。从北京市情况看，工资、薪金所得项目税款主要集中在工业、商业、金融业和房地产业等几个行业上。但从人均月纳税额上来看，高收入者主要是金融业、保险业、广告业、高新技术产业和房地产业的从业人员，人均月纳税额在200元—300元之间，意味着其月收入多在3000元以上。因此，根据国外的经验和我国国情，目前税收调节的重点是以下六种人群：部分私营企业主和个体工商业户；部分演艺、体育专业人员、建筑工程包工者；部分中介机构的专业人才，包括律师、注册会计师、评估师、证券机构的操盘手等；部分从事高新技术行业取得高收入、销售知识产品，以及某些通过兼职取得高收入的知识分子；外籍人员；工薪阶层中的部分高收入者。

为此，在税收征管上，应逐步向综合所得税制过渡。目前的分类所得税制，虽然实行源泉扣缴，简便易行，有利于控制税源和减少逃税，但不利于对纳税人的全部所得综合征税，一些高收入者容易逃税，特别是逃避按较高的边际税率纳税，难以充分体现量能负担原则。而实行综合所得税制，分类预扣，将工资、劳务报酬、财产租赁、经营所得等经常性所得合并为综合所得统一征收，适用累进税率，在其总收入很高时按较高档次的税率缴纳，有助于加大对高收入者的调节力度，真正贯彻按能负担的公平原则。当然，由于信息、目前征管技术和水平的限制，这种所得税模式只能渐进实现。另外，还可以考虑实行夫妻联合申报纳税制度，以使夫妻只有一人工作的家庭税负减轻，从而照顾低收入者和失业人员。

二，关于税率改革

个人所得税作为一种直接税，税负不宜太高，占税收和GDP的比重不能过大，否则不利于我国经济快速增长。发达国家和北欧高福利国家因所得税负重而影响经济增长和一再降低税率，也为我们提供了经验教训：个人所得税负不能过重，而应强调税收的效率和中性，这也是税收的效率原则的内在要求。

从我国个人所得税目前的主要纳税对象工资和薪金所得来看，首先在九级超额累进税率的设置中，超过800元的第一个500元适用5%税率的级距是较合理的，但对于其后累进税率所对应的收入分组（500—2000；2000—5000；5000—20000）来看，收入间距显得太小，应该减少税率级次拉大收入级距，可简化为5级。其次，最高边际税率定为45%有些高，而且它在实际中应用较少。目前，西方国家的相应水平约在35%—40%。由于国外税制改革的一种趋势是更为强调横向公平而不再是垂直公平，因此我国可适当降低个人所得税的最高边际税率，比如降为42%，同时加强税收征管。另外，国际税制改革还出现个人所得税和公司所得税的一体化或协调趋势，即在扩大税基、规范税率的基础上，建立统一的企业所得税和个人所得税制度，努力实现公司所得税与个人所得税最高边际税率的一致，使个人所得和企业所得负担大致相同的税收，并避免对股利等所得双重课税，以制止企业增加债务融资和减少股权融资的倾向。我国可把个体工商户、个人独资公司的生产经营所得和对企事业单位的承包承租经营所得的最高税率降低为33%，同时减少对股息、红利的重复征税，合伙制企业也适用于此。至于降低低收入者的税负，一是可以考虑将最低档次的税率降为3%，另一种办法就是扩大个人所得税的费用扣除额。

三，关于费用扣除额

一般来说，收入和费用是对称的，取得收入就存在费用支出，后者可区分为两部分：一部分是为取得收入所必须支付的有关费用，如差旅费、维修费等，它们可采取据实列支或在限额内列支办法扣除；另一部分是维持劳动力简单再生产的“生计费”，应根据纳税人赡养人口的多寡、婚姻状况、健康状况、年龄大小等进行扣除。扣除的目的是排除不反映纳税人纳税能力的部分，保留反映其纳税能力的部分。从国际经验看，我国个人所得税的扣除项目应包括：基本生计费、赡养费、交通费用、医疗费、教育费用、人寿保险、各种社会保险基金缴款、住房公积金和购房支出、（抵押）贷款利息支出、礼品（限额）和捐赠支出，这些都是现代个人生活的基本内容。当然，在扣除方式上可选择综合扣除和分项扣除两种方式。

目前税法规定的800元扣除额，显然不能覆盖以上的扣除项目。它是1980年制定的，按当时汇率可折合548美元，合乎国际上一般发展中国家的生活水平，但按现行汇率折算还不足100美元。过去就业和收入比较稳定，现在实行市场经济，改革了劳动就业和工资分配制度，下岗、失业人口增加和部分企业经济效益不佳，人们的收入不再稳定，有时一人的收入要维持一或两个家庭的基本生活。另外，政府对教育、住房和社会保障制度进行了改革，这些支出逐步由个人负担。20年来物价上涨和人民币贬值，800元的名义固定扣除额却没有随之调整。因此，综合以上因素，应适当调整我国个人所得税的扣除额。事实上，提高个人所得税免税额，减轻工薪纳税人的税收负担，也是国际税制改革的一大特征。按照我国的实际，可把扣除额提高到1200—1500元，使四口之家人平收入低于300或400元的不纳税，保证“起征点”高出最低生活保障或社会救助标准一定距离，否则会纵容一些人不工作而吃救助。同时，将生活费扣除额与通货膨胀挂钩实行指数化调整，保证居民的实际生活水平不下降。

至于个人所得税的扣除额是否全国采用统一标准问题，就我国地区间经济发展、收入水平和物价水平存在较大差距而言，实行不同地区不同的扣除标准有一定的合理性。但当前财税政策改革的趋势是全国统一政策、统一法令。众所周知，1994年税制改革前，各地纷纷制定本地区的税收政策，导致税法不统一，税收优惠过多过滥，出现地区分割和地方保护主义。而1994年改革初步清理了地方的税收优惠政策，全国统一税政取得重大进展，如果个人所得税制定各地不同的扣除额，必然与中央集中和统一政策的趋势相违背。那么如何考虑各地区之间的差异？笔者认为，可以借鉴美国、加拿大等国外经验，对个人所得税实行中央和地方分率分享制，即中央和地方都征收个人所得税，但中央实行全国统一的政策，地方在中央的个人所得税税基上按自己规定的税率征收地方的个人所得税，地方政府对地方的个人所得税有独立的税权，收入水平低的地区可以实行比较轻甚至不征地方个人所得税。或者个人所得税收入按比例由中央和地方共享，其中地方政府有权减免地方部分。