编报部门预算是我国建立公共财政的要求，也是市场经济国家通行的做法。通过2000年几个中央单位部门预算的试编和2001年向全国人大报送部门预算范围的扩大，我国在预算编制、审核、执行、监督等各个环节，摸索了一些经验。但由于经济发展水平、经济管理模式和人口等自然条件与其他国家的差异，推行部门预算的困难较大，目前出现了一些急需解决的问题，主要表现在：

一、财政部门与有资金分配权的部门之间、财政有关职能部门之间的关系没有理顺。

部门预算改革涉及部门、单位的管理权力和经济利益。某些原来有资金分配权的部门对其重要性认识不够，仍以各种理由掌握着手中的权力，财政部门仍在不了解列入部门预算内某些支出的情况下唯命是从。目前列入部门预算中的“基本建设支出”、“科学事业费”、“科技三项费”、“行政管理费”等的分配权和管理权仍在财政部门之外，并没有做到部门预算体制下的统一管理。

财政部门内部同样存在类似情况，如“行政单位离退休费”、“住房改革支出”、“外交外事支出”等，其经费核定与预算部门或单位人员等基本情况密切相关，安排这些经费时应与部门的其他经费统筹考虑，但目前这些支出都由非预算管理部门掌握。不仅使部门预算的含义失真，而且给年度决算、预算监督和审计造成了困难。

解决这一问题的关键在于有关部门要提高对部门预算的认识，站在全局角度分析和解决问题，转变职能，支持部门预算改革。比如对于“基本建设支出”，国家计委应从支持改革、转变职能出发，配合有关部门解决长期以来国家预算被分割的问题。其工作重点应是按照国家经济建设、政权建设和各部门事业发展的需要，统筹规划各部门、单位的基本建设项目，提出项目概算，并进行可行性论证。财政部门则应按照细化项目预算的要求，根据基本建设项目支出的特有分类方法，将国家计委已确定的基本建设项目各项支出进行分解，要求预算部门和单位按照财政部门统一要求，报送细化了的项目预算。财政部门对项目预算进行分项核定，按照轻重缓急安排建设项目和预算，并将其列入部门预算。应取消财政每年给计委切块安排资金的做法，统一实行项目管理。其他有预算分配权的部门同样应以制订政策、统筹规划、提出初步建议为主要职能，支持预算改革。

对于财政部门内部，建议强化部门预算管理机构的职责，加强部门预算管理机构与经费牵头管理机构的配合，将“行政单位离退休费”、“住房改革支出”、“外交外事支出”等逐步交由部门预算管理机构去管理。

二、对已纳入预算管理的行政事业性收费和政府性基金没有真正管起来

财政部财预字[2000]127号文件规定，自2001年起，对部分行政事业性收费纳入预算管理。但在具体编制2001年预算时，却又采取在部门预算外单独报批的办法，并没有将其纳入部门预算。由于这些收费一般来源于行政或事业性服务，其收入具有不稳定性，支出又与业务量多少挂钩，即使纳入部门预算，按照目前部门预算支出体系的设计，也无法真实反映业务活动与收费支出的关系，更不能反映这类部门事业发展方面的支出。政府性基金由于原则上收多少、用多少，所以纳入预算管理也只是形式而已。

行政事业性收费纳入预算管理，是加强和完善我国收费管理的重要举措，是确保收费收入用于行政事业业务活动支出和事业发展的有力措施，也是财政预算管理体制改革的重要内容。所以，要管好用好行政事业性收费，就应将其纳入部门预算。同时，要改变目前部门预算中支出预算框架的设计，使部门预算做到既能反映行政事业单位本身维持正常业务运转和事业发展的基本支出、专项支出，又能反映与业务量挂钩的业务活动支出，并且应该有别于一般的公用经费支出。

为了做好收费预算的支出管理，财政部门应配合有行政事业性收费的部门，尽快制定与收费有关的业务活动支出定额，以提高收费支出预算核定的科学性和准确性。由于收费收入预算具有不稳定性，而支出预算又具有相对稳定性，所以，如何使当年收费支出预算节余结转以后年度使用，以加强行政事业单位基础业务建设，提高其业务活动能力，是今后预算管理工作中值得研究的问题。

三、部门预算的编制缺乏依据

编制部门预算应主要有三个依据，一是相关法律，二是部门年度中心工作，三是定额。而目前我们的部门也好、单位也好，编制预算的主要依据仍是多年形成的基数和本年的因素。

在市场经济发达国家，部门预算首先体现的是国家宪法、政权建设和国家产业政策。部门总负责人在贯彻这些政策的基础上，提出自己年度施政纲领和工作重点，围绕工作任务，按照相关定额和支出标准，提出年度预算。编制部门预算往往要引用多部法典和多种定额。所以，我国应尽快制定部门预算相关法律法规，建立“零基预算”制度，在预算编制前明确年度中心工作，有关部门领导要将本部门年度工作重点体现在部门预算中。目前应抓紧制定行政单位和事业单位人员经费定额。

四、部门预算的编制，审核、批准时间仓促

目前部门预算从各部门上报建议数到人代会后下达预算的“两上两下”时间总共不到半年，即使在目前采取“基数加因素”的情况下，其编制审核过程也显得时间紧张，如果采取“零基预算”，更无法完成其编制和审批工作，影响了预算的科学性和准确性。

市场经济国家的预算周期（执行时间除外）一般为一年，财政部门与各部门间的磋商时间一般在4个月左右，从而保证了预算的透明度，得到了部门及社会各界的支持。目前我们在编制部门预算的过程中，部门基本上没有与财政部门磋商的余地和时间。因此，建议今后将预算编制、审批周期定在一年左右，以加强各部门与财政部门的沟通。

五、部门预算制度建设滞后

由于我国部门预算改革进展快、涉及面广，所以，包括《预算法》在内的许多制度不适应改革的需要，必须进行修订。要修订的制度主要有：预算法及其条例、国库条例、政府总预算会计制度、行政事业单位会计制度等相关财务制度和各专业法律。

其中《预算法》应修订的主要内容：一是明确预算编制的时间和阶段，将预算周期定为一年，可将其分为预算编制、预算审批、预算执行和监督三个阶段；二是规范部门、单位在预算编制、执行中的职能；三是明确部门预算的编制依据，即以国家经济建设、政权建设的中心工作为支出重点、以相关定额为标准，制订部门、单位预算；四是明确编制方法，即通过广泛的实践运用，确定一到两种方法，作为预算编制的基本方法。其他法规和制度的修订应以《预算法》为母法，相关内容要服从于《预算法》。同时相关法律制度要体现部门预算改革、国库集中支付、政府采购等要求。

六、财政、财务管理人员当前还不能很好适应管理工作的需要

部门预算改革要求财政、财务管理人员由原来管理一种经费转变为综合管理多种经费收支预算。而目前各部门、单位的财务人员除对原管过的经费熟悉之外，对其他经费了解甚少，也不熟悉目前部门预算的管理方式和所设计的收支框架以及报表格式，造成预算管理水平低下、报表报送不及时和差错率高的状况。因此，为了做好部门预算的改革工作，提高预算管理水平，需要对各部门、单位的财政、财务人员，包括财政部门干部在内，进行较长时间的业务培训，使他们提高对预算改革重要性的认识，了解部门预算改革的内容，掌握对列入收支预算的各种经费的管理技能，提高预算报表编制和计算机软件操作的水平。

以上六个方面只是部门预算改革中遇到的问题的一部分，但这些问题在工作中又显得十分突出。理顺财政部门与有预算分配权部门的关系、加强纳入预算的行政事业性收费的管理，是部门预算完整性、真实性的必然要求；围绕部门中心工作编制预算是部门预算政治性的集中体现；编制时间延长、制度修订、人才培训又是部门预算改革的基本保证。如果这些问题得以解决，将会极大地推进我国的预算制度改革。