摘要:
农村税费改革是一项综合性的、复杂的制度变迁,涉及方方面面,牵涉到干部群众的切身利益。要想顺利推进并确保改革成功,必须同步推进与之相关的各项制度改革。
一、农村税费改革必须与机构改革同步推进
税费改革前乡镇政府运转的经费直接或者间接来源于农民,也就是说整个乡镇完全靠农民来过日子。而农村税费改革后,乡镇庞大的经费来源被切断。仅靠农业税和特产税,难以维持乡镇的运转和庞大的“人头费”。从湖南省津市市的试点情况来看,农业税和特产税,只有原来乡统筹的40-50%,原本乡统筹就捉襟见肘,现在在原有基础上再减少一半,乡镇运转的经济基础已经不存在了。农村税费改革的根本目的是减轻农民负担,而农民负担直接和间接原因就是乡政机构设置过多,人员过于臃肿。要确保农村税费改革到位,最重要的任务就是乡镇机构改革和人员分流。
笔者认为在市场经济条件下,乡级政府的设置应转变思路,在经济上应本着“强县弱乡”的原则,在机构设置上本着“实县虚乡”的原则,定位于县级政府的派出机构,主要的职能就是协调民事纠纷,宣传落实国家的政策和承办县委县政府的委托事宜,根据乡镇政府的定位确定职能,在对职能科学分解的基础上确定岗位。...
农村税费改革是一项综合性的、复杂的制度变迁,涉及方方面面,牵涉到干部群众的切身利益。要想顺利推进并确保改革成功,必须同步推进与之相关的各项制度改革。
一、农村税费改革必须与机构改革同步推进
税费改革前乡镇政府运转的经费直接或者间接来源于农民,也就是说整个乡镇完全靠农民来过日子。而农村税费改革后,乡镇庞大的经费来源被切断。仅靠农业税和特产税,难以维持乡镇的运转和庞大的“人头费”。从湖南省津市市的试点情况来看,农业税和特产税,只有原来乡统筹的40-50%,原本乡统筹就捉襟见肘,现在在原有基础上再减少一半,乡镇运转的经济基础已经不存在了。农村税费改革的根本目的是减轻农民负担,而农民负担直接和间接原因就是乡政机构设置过多,人员过于臃肿。要确保农村税费改革到位,最重要的任务就是乡镇机构改革和人员分流。
笔者认为在市场经济条件下,乡级政府的设置应转变思路,在经济上应本着“强县弱乡”的原则,在机构设置上本着“实县虚乡”的原则,定位于县级政府的派出机构,主要的职能就是协调民事纠纷,宣传落实国家的政策和承办县委县政府的委托事宜,根据乡镇政府的定位确定职能,在对职能科学分解的基础上确定岗位。一是乡镇政府本身要减“官”。由于乡级政府定位于县级政府的派出机构,职能相对比较简单,没有必要像改革前所有的行政干部都是科级干部,可以相应设置农林技术服务、水利管理、计划生育、国土管理等专干。二是撤销合并职能相同的站所。三是生产经营和中介技术有偿服务的部门整体推向市场。四是具有公益性事业职能且实行有偿服务的部门整体转为私营、股份合作或股份制企业,可以明确为市场法人。五是将乡镇及其站所承担的社会职能转变成由社会中介组织负担,或者把相关站所直接改为社会中介组织或者行业协会。
二、农村税费改革必须与农村公共产品供给制度改革同步推进
农村税费改革的目的有两个,一是规范农民税费的征收,二是减轻农民的负担,增加农民的收入。从税费改革的政策和试点实践来看,改革后,农民负担的确不同程度上有所减轻。但是这种减轻是静态来看的,一旦需要建设农村公共品,如乡村公路、农田水利建设、河湖治理等等,农民的负担又可能反弹。因为按照“一事一议”的原则,农民有两个选择,一是拒绝建设,二是同意建设,选择前者农民的生产和生存环境就不能改善,而选择后者就可能增加农民负担。因此,要保证农村税费改革达到预期目的,必须同时改革农村公共品供给制度,关键是要改革农村公共产品筹集制度,实行投资主体多元化。属于国家承担的农村公共产品,国家要承担起来;区域的基础工程要国家、地方共同负担,不能由地方甚至乡村单独负担;区域性的小型水利设施,地方政府、乡村社区和农民共同负担;同时,积极引进民间资本和外资,按照“谁引进,谁收费”、“谁投资,谁受益”的原则,大力开展农村公共产品建设,减轻乡村压力,减少农民负担,使农村税费改革落实到位。
三、农村税费改革必须与土地,制度改革同步税进
农村税费改革的实质就是理顺农村土地制度的分配关系,确保农民的收益分配权不受侵蚀。而要做到这一点,必须同步进行农村土地制度的改革。从法律上明确承包土地具有物权性质,在合同有效期内为农民所占有、经营、使用,其产品为农民所支配,在规定的使用期限内可以继承、再租赁、赠予、拍卖、抵押、入股。
另外,从保证政府权益上来讲,也只有进行农村土地制度改革不能确保实现。随着社会经济发展和农村剩余劳动力转移的加快,有部分农民会要求中断承包合同,少种地、或者不种地、或者从事非农产业。如果我们仍然僵化地看待中央关于承包土地稳定的政策,不允许农民中断承包合同,农民势必会撂田抛荒。因此,农村税费改革后,要保证税收计划的实现,必须建立承包土地的反馈流转机制,即承包土地不仅可以在农民之间互相有偿流动,也必须允许农民中断承包合同,把土地使用权返交给乡村集体。这不仅能够进一步搞活承包土地的使用权,完善农村地权市场(一级市场和二级市场),而且能够确保政府税收计划的实现。
四、农村税费改革必须与农村教育体制改革和教育布局的调整同步推进
农村税费改革后,农村教育资金来源渠道发生了变化,而且资金来源刚性化、规范化和法律化,可以防止乡镇藉口教育经费不足或者教育集资加重农民的负担。但是这又使农村教育面临一个巨大的难题,即教育资金的缺口更大。在税费改革前,虽然有些来源不规范,但正是有了这种不规范的、牺性农民利益的收入来源,才基本维持了农村教育。税费改革后,这些非规范的渠道被切断,加大了资金缺口。因此,要确保农村税费改革成功,就必须通过教育体制改革和财政体制改革来弥补,否则,农村教育将寸步难行。一是国家要承担九年制义务教育的费用。二是调整教育布局,合理配置教育资源。在不影响农村九年制义务教育的前提下,合理配置乡镇教育资源。可以将教育办与乡中学或者中心完小合并,即一套机构,两块牌子;撤并“麻雀”学校,降低教育成本,减少资源闲置和浪费。农村中小学经县级教育部门审查后可实行公有民办、公有民助、股份制办学或者整体转让,其收费标准和教育质量由县级教育部门进行监督,不符合条件的可以予以取缔或者责令整改。鼓励在职教师申办、领办幼儿园,以分流部分多余教师,减少财政负担。
五、农村税费改革必须与农村民主政治制度建设同步推进
农村税费改革后农村基本的农田水利建设、农村交通维修和小型的不由政府投资的农村公共品供给,实行“一事一议”,并且要有2/3以上的村民同意方可进行,农村的以资代劳也必须征得农民的同意。这项改革既为推进农村民主政治制度改革提供了机遇,同时也对农村民主政治制度改革提出了要求。在全面推行农村税费改革后,要保证“一事一议”不流于形式,要保证以资代劳体现大多数农民的意志,就不能再像现在这样,什么事都由村支两委推了算。如果不通过民主政治制度改革,把“一事一议”的决策权交给农民,农村税费改革的初衷——减少农民负担就不可能达到。所以说农村民主政治制度改革成功与否决定农村税费改革能否顺利推进和贯彻落实,只有在农村建立了民主政治制度,才能保证“一事一议”体现大多数人的意志。