改革开放以来，随着国民经济的发展，我国居民收入不断增加，生活水平迅速提高，但是，居民收入差距明显扩大问题也越来越突出，已经成为继续保持经济快速增长面临的重要问题。

一、我国居民收入差距扩大的基本特征

（一）居民收入差距急剧拉大。1978年，我国城乡、城镇和农村居民收入的基尼系数分别为0.33、0.16和0.21，低于世界上大多数发展中国家的数值，属于收入分配平均的国家。1999年，我国城乡、城镇和农村居民收入的基尼系数分别为0.456、0.354和0.336，比1978年分别提高38%、121%和60%，除低于南美、非洲等极少数国家外，高于世界绝大多数国家的数值，同时，同期收入差距扩大速度也比世界各国要快。

（二）居民收入差距是低收入水平下的差距扩大。从世界各国情况看，低收入国家的基尼系数一般较低，收入差距过大、收入分配高度不均等的国家，主要集中在以南美国家为代表的中等收入国家和以美国为代表的高收入国家。从目前我国人均GDP水平和基尼系数来看，我国既是低收入国家，又是收入分配不均的国家。

（三）居民收入差距矛盾主要表现为城乡之间、地区之间的收入差距过大。1999年，我国城乡居民收入差距指数（即城乡人均收入比）为2.65，与世界上大多数国家城乡居民收入差距指数平均1.5相比高出77%，甚至已经超出了以财富分配最不平等著称的国家。在城镇、农村和城乡三种收入差距中，城乡之间居民收入差距对全国总体收入差距的影响达52%，城镇和农村内部居民收入差距的影响仅为48%。从发展趋势看，城乡差距还有进一步扩大之势。另一方面，1999年我国地区之间居民收入差距指数（即地区人均收入最高与最低之比）为2.5，有关研究结果表明，我国地区差距状况为全世界最高。在地区之间和地区内部两种收入差距中，地区之间收入差距对总体收入差距的影响高达74%，地区内部收入差距的影响仅为26%。

（四）居民收入差距在国民收入分配向个人严重倾斜的背景下产生和扩大，并在初次分配领域已经形成，经过再分配后没有明显缩小。1999年，我国居民收入占国民可支配收入的比重为68.5%，比1978年的55%增加13.5个百分点，而且主要流向高收入家庭。1999年与1986年相比，城镇居民人均可支配收入增长5.5倍，10%的最高收入家庭增长了8倍，10%的最低收入家庭仅增长了4.4倍。从我国居民最终收入的来源构成看，1999年，在初次分配环节，居民取得的收入占最终收入的比重高达97.2%；而在再分配环节，居民取得的收入占最终收入的比重仅为2.8%。

（五）居民收入差距远小于财产占有差距。据国家统计局抽样调查，1996年6月末至1999年6月末，拥有金融资产最多的20%城市家庭，拥有的金融资产占全部金融资产的比重从48%扩大到55.4%，户均金融资产从74359元增加到146615元，而最低20%家庭拥有金融资产的比重，从4%下降到1.5%，户均金融资产从6192元下降到4298元，高低之比由12：1扩大到34：1。另据测算，1995年我国城镇居民财产性收入的基尼系数达到0.489，约为城镇居民总体收入差距的1.7倍。

综上所述，按照国际通行标准衡量，我国城镇居民内部和农村居民内部的收入差距目前尚处在比较合理的区间之内，但是，城乡居民收入差距扩大的速度加快，城乡之间和地区之间的差距过大，而且财富累积效应所导致的居民财产性收入差距更大，使得城乡居民心理感受的收入差距比实际差距要大得多。

二、我国居民收入差距扩大的主要原因

我国居民收入差距的产生和扩大，是改革开放以来一系列政策调整和体制转轨综合作用的结果，既有合理的因素，也有不合理的原因。除了市场竞争这一客观原因外，主要还有以下几个方面：

（一）地区之间经济发展差距拉大。居民收入增长与经济发展水平高度相关，地区之间经济发展差距的拉大，必然导致地区之间收入差距的扩大。1978年至1999年，城镇居民人均可支配收入和农村家庭人均纯收入最高地区和最低地区之间的差距，分别从2.1倍和3.2高扩大到2.5倍和4.1倍。地区之间经济发展差距拉大，除因地区之间自然条件、经济基础和资源占有等初始竞争条件存在明显差异外，还与国家实施沿海地区优先发展和梯度开发战略密切相关，使得东部地区经济增长速度明显快于中西部地区。而且这种竞争条件差异往往会形成很强的“马太效应”，越是发达的地区，其聚集资源的能力越强，发展潜力越大，居民收入也就越高。

（二）城乡经济政策差别过大。从国际经验看，发展中国家在从二元经济向现代经济转换过程中，城乡差距呈逐步缩小的趋势。从我国的实际情况看，改革以来，农村非农产业的快速发展，起到了缩小城乡收入差距的作用。但是，由于长期以来实行城乡分治的经济政策没有根本性改变，城镇和农村在财政、收入、福利、就业、社会保障和户籍等项政策上，仍然存在较大的差别（见表），不仅影响了城乡资源的统一优化配置和效率，压缩了城市经济的发展空间，而且直接导致城镇居民在国民收入中分配的份额明显高于农村居民，城乡居民收入差距呈扩大趋势。1978年城镇居民可支配收入和农村居民纯收入占国民可支配收入的比重分别为26%和29%；1999年城镇居民可支配收入占国民可支配收入的比重为45%，上升了19个百分点，农村居民收入占国民可支配收入的比重为23.5%，下降了55个百分点。

（三）收入分配制度不尽合理。一是非国有经济部门以市场分配为主和国有部门以行政分配为主的收入分配双轨运行机制，使得非国有经济部门职工收入明显高于国有经济部门职工收入，1999年非国有经济部门职工平均收入比国有经济部门职工平均收入约高55%。二是国有经济部门收入分配行为不尽规范，内部收入分配的激励和约束机制均不健全，垄断经营、利用公共资源和权力进行收入分配的方式多种多样，使得国有经济部门之间收入分配不均等，行业收入差距较大，1999年收入最高行业与最低行业相差25倍以上。三是机关事业单位工资制度不尽完善，工资结构不尽合理，一些地方越权出台的津贴补贴项目较多，规模较大，使得地区之间、单位之间存在较大的收入差距。1999年机关事业单位职工工资最高地区是最低地区的3倍，中央行政事业单位职工工资收入最高单位是最低单位的17倍。蛩是福利收入规模较大，分配不均等问题较为严重。初步估算，城镇居民福利收入约为9900亿元，人均福利收入3304元，但最高与最低相差近2倍。

（四）政府对收入分配的宏观调控乏力。一是政府对国民收入初次分配缺乏有效的宏观调控措施，欠发工资和工资外收入过快增长并存，造成初次分配领域收入差距拉大。二是税收的再分配功能较弱。世界各国一般通过个人所得税、消费税、财产税、遗产税和赠与税对个人收入进行全方位再分配，调节居民收入差距的作用比较明显。我国调节收入分配的手段不足，目前仅设立了单一的个人所得税，且征税水平低（仅占GDP的0.5%），难以对居民生前收入消费、去世后的遗产进行全方位调节，对高收入的调节作用更是十分有限，不能有效发挥税收对居民收入的再

分配作用。三是政府分配职能没有理顺。在政府内部，应只有财政部门具有收入分配职能，而目前非财政部门超越权限直接参与分配的问题比较严重，不仅削弱了财政部门对收入差距的宏观调控作用，而且扰乱了社会收入分配秩序。四是受税收政策不同的影响，农村居民税费负担明显高于城镇居民，相应拉大了城乡之间的收入差距。1999年农村居民纯收入相当于城镇居民可支配收入的38%，而农村居民缴纳的人均税收额相当于城镇居民的9倍，如果加上农村居民缴交的各种名目繁多的“三乱”收费，则相当于城镇居民的30倍。五是我国社会保障体系覆盖面不广，社会保障资金筹集困难，支付缺口较大，对低收入群体的保障能力较弱。

（五）就业不足。我国是一个人口大国，本来就存在总量和结构性的劳动力供给过剩。随着企业减员增效和破产机制的实施，企业冗员逐渐由隐性失业转变为公开失业，城镇失业人员的数量进一步加大。同时，随着农村家庭联产承包责任制的推行，农业生产效率大大提高，也释放出数以亿计的农村剩余劳动力。但是，由于经济结构调整、高新技术应用和人才需求变化等方面的原因，我国经济发展对普通劳动力的吸纳能力有限，经济增长的就业弹性呈逐年下降趋势，从1996年的0.14下降到1998年的0.07，使得相当一部分城市失业人员和农村剩余劳动力就业难度增大，与就业职工的收入差距也相应拉大。

（六）形形色色的非法收入。在经济体制转轨过程中，部分社会成员利用体制和管理上的漏洞，运用各种手段，大肆攫取非法收入，也促使我国居民收入的不合理差距进一步拉大。据粗略测算，各种非法收入的存在，使全国基尼系数值上升了大约30%。

三、几点政策建议

近年来，居民收入差距的迅速扩大，导致社会总体消费不足，影响了宏观政策效应的发挥。从根本上说，建立合理的收入分配制度，必须处理好效率和公平的关系。在强调分配产生效率的同时，如果忽略公平问题，不仅会在一定程度上引发社会不满情绪，影响社会稳定，而且制度本身也难以发挥有效的激励作用。因此，必须采取切实措施，改善居民收入分配关系，努力控制非规范化的收入差距继续扩大，为保持经济快速发展创造条件。

（一）完善分配制度，规范分配行为。一是积极推进税费改革，理顺预算外和体制外收入分配，规范政府各部门的分配行为，健全财政分配职能，增强政府的宏观调控能力。二是取消现行工效挂钩办法，建立分类管理的国有企业收入分配制度。对少数垄断性行业或企业，在采取规范办法将其超额利润收归国家财政的同时，要比照机关公务员的工资制度和政策，由国家直接确定其职工工资标准，对亏损严重的垄断行业，必要时可实行工资冻结。对竞争性国有企业，要加快建立现代企业制度，通过完善公司内部治理结构，逐步建立所有者、经营者和劳动者三方制衡机制，形成激励与约束相对应的经营者收入分配机制和企业内部工资分配的自我约束机制。三是进一步完善机关事业单位工资制度，实施规范的地区津贴制度，建立工资正常增长机制，同时，适当下放工资管理权限，使地方政府拥有根据本地经济发展情况、劳动力市场状况和生活费用价格水平，调整地区津贴标准的权限。四是结合住房和社会保障制度改革，在清理职工工资外收入的基础上，逐步将职工从单位获得的各种实物福利收入纳入职工工资，逐步实现职工收入分配工资化、工资分配货币化和劳动力成本真实化。

（二）强化税收手段，调节过高收入。一是完善个人所得税制，强化个人所得税征管。建议按照西方国家的通行做法，将个人所得税起征点降低至略高于当地最低工资水平的标准，适当降低边际税率，使其征收面基本囊括所有能够自食其力的工薪阶层；将分项税制改为分项与综合相结合的税制，对以劳动收入为主的项目实行统一税率综合征收，对以资本收入为主的项目实行差别税率分项征收。同时，坚持全国统一的个人所得税费用扣除标准和起征点，蛩正个别地方擅自提高起征点的做法，使发达地区更多的人进入纳税者行列，充分发挥个人所得税调节地区收入差距的作用。二是逐步开征社会保障税、个人财产税、遗产税和赠与税，扩大消费税的征收范围，形成对高收入者从收入获得、生前消费到死后积累进行多次调节的税收调节体系。目前，我国绝大多数高收入者尚比较年轻，开征遗产税和赠与税的阻力相对较小，应当抓住时机尽快研究出台。

（三）增加农民收入，促进农村发展。一是加大扶贫力度，逐步提高财政支农支出和农村基本建设支出的比例，增加对农村特别是农村贫困地区的生产、生活基础设施建设的投入，促进农业和农村经济结构的调整。二是努力缩小工农产品价格剪刀差，完善基本农产品价格保护制度，加强对农业的保护和支持。三是尽快取消城乡隔离的户籍制度，积极探索对农村劳动力进城就业的规范管理制度，促进农村劳动力向二、三产业合理有序地流动。四是积极稳妥地推行农村税费改革，通过清费正税、精简机构、健全基层民主监督机制等手段，切实减轻农民税费负担。五是将发展农村非农产业与加快小城镇建设结合起来，引导农村非农产业相对集中、连片发展，拓展农民就业机会，转移农村剩余劳动力，提高农民收入水平。

（四）加快西部开发，实现区域分配政策协调。一是要加大对西部省市的财政转移支付力度，优先向中西部地区安排资源和基础设施建设项目，引导资源加工型和劳动密集型产业向中西部地区转移。二是推动和加强东、中西部地区的经济联合与合作，鼓励东部发达地区向中西部地区投资，共同开发西部经济资源。三是鉴于中西部地区基础设施落后、市场发育欠完善，形成和维持工业生产能力的代价很高，切忌盲目上工业项目，必须因地制宜地发展三产、农产品保鲜加工储运、特色农业等产业。

（五）加强社会保障，确保社会稳定。在城镇地区，要积极完善失业保障和城镇居民最低生活保障线制度，保障低收入者的基本生活。在社会保障基金缺口较大的情况下，可通过出售或划转的方式变现一部分国有资产等手段解决社保筹资多元化、规范化问题。在广大农村地区，国家应完善基本农产品价格保护制度，减少农民收入的波动，并对特困家庭给予直接的实物救济。

（六）实施就业战略，提高就业水平。首先，在经济发展和结构调整过程中，必须注重利用我国劳动力资源丰富的比较优势，通过发展第三产业和劳动密集型产业、鼓励非国有经济特别是个体私营经济的发展、积极发展中小企业、鼓励企业开发和采用中间适用技术等方式，扩大就业需求容量，从总体上提高经济增长的就业弹性。其次，要充分利用我国加入WTO的机遇，大力发展具有比较优势的劳动密集型出口经济，尤其是附加值较高的劳动密集型制造业。针对我国机电、纺织和农产品出口中面临的各种非关税壁垒，政府要通过政治、外交、法律等手段，积极支持我国出口企业进行贸易争端诉讼，帮助企业打开国际市场并扩大市场份额。第三，积极参与劳动力市场全球化进程，有组织地扩大对外劳务输出。此外，政府应当加强对下岗职工的再就业培训和继续教育，提高他们获得就业机会的能力。

（七）加大打击力度，取缔非法收入。对经济犯罪的行政和司法处理要从严从重，同时加重对非法收入的经济处罚。除对当事人从严打击外，还应从严追究其他有关人员的连带责任，对执法不严的问题要严加惩处。