东北财经大学 吕炜 刘欣琦

以高水平管理保障财政体制良好运转和财政政策有效落实，是更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用的应有之义。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“十五五”规划纲要）明确提出，加强财政科学管理，增强财政可持续性，表明财政科学管理是健全现代财政制度的必然选择，也是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期提升财政治理效能的重要抓手。

首先，解决发展中、转型中的难题需要增强财政的积极性与协同性。

科学制定、执行和评估政策，是加强财政科学管理的核心任务。作为宏观调控的重要手段，财政政策是巩固中国经济长期向好趋势、激活中国发展内在优势，以及应对转型中的老问题、新挑战的重要工具。面对建设现代化产业体系、引领发展新质生产力、提升数智化发展水平等促进经济持续高质量发展的关键性、决定性任务，加强财政货币政策协同、发挥积极财政政策作用、充实完善政策工具箱等一系列重要部署，揭示了财政政策积极有为的政策基调及财政政策与其他政策有效协同的政策思路。而以财政科学管理落实落细积极财政政策，关键在于兼顾短期目标和中长期目标、坚持目标导向与结果导向，为预算统筹、资源分配、过程监督、绩效评价提供全链条制度保障。

从推进中国式现代化的阶段性目标看，“十五五”时期开创中国式现代化建设新局面，指向财政应通过科学合理的引导、激励机制设计，如强化扩内需政策综合效应、提高科技创新投入绩效、加大对人才的长期稳定支持等，继续发挥好制度优势、市场优势、产业体系优势和人才资源优势，将优势切实转化为发展的内生动力和物质基础。更为重要的是，面对相互交织的周期性、结构性、体制性问题，单一政策往往难以发挥作用，这既需要财政通过取向、目标、工具、执行上的配合，与其他政策协同发力熨平短期经济波动和化解中长期供需矛盾，更需要财政通过体制改革和机制创新，如健全有利于市场统一的税收制度、推进消费税改革等，打通国内经济循环的体制机制堵点，充分释放要素活力和创新动能。

其次，以制度建设为主线全面深化改革要求加强财政的法治性与规范性。

从理念倡导、经验总结转向制度建设，是加强财政科学管理的必然之举。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）明确将坚持以制度建设为主线作为进一步全面深化改革的原则之一，进一步凸显随着改革进入攻坚期和深水区，越来越需要完善制度体系，发挥制度引领方向、凝聚共识、规范行为、维护稳定、提升效率等作用。围绕财政科学管理的制度建设，《决定》提出完善国有资本经营预算和绩效评价制度、加强公共服务绩效管理、深化零基预算改革、完善预算公开和监督制度等具体部署。这些部署充分体现了财政着眼于向制度要效益的现实要求，即推动财政管理进一步向法治化、规范化转型，逐步构建横向到边、纵向到底的财政管理体系，通过管理挖潜将有限的财政资源转化为实实在在的发展实力。

法治具有固根本、稳预期、利长远的保障作用，加强财政法治化建设是提升财政管理科学化水平的制度前提和根本保障。在法治中国建设的总体框架和依法理财的价值导向下，财政管理制度改革不断深化，财政法律制度规范体系、财政法治实施体系、财政法治监督体系、财政法治保障体系建设深入推进，从法治理念增强不断转向法治能力和水平提升，在收入端高质量推进税收立法与经济社会发展相适应，持续推进税务执法透明、规范、合法、公正；在支出端加强预算绩效管理，完善政府采购法律法规体系，强化财经纪律要求，将更多的资源用于发展经济和改善民生。

最后，把防范化解风险挑战摆在突出位置要求夯实财政的稳定性与可持续性。

筑牢财政安全防线，增强财政可持续性，是加强财政科学管理的基础支撑。面对复杂多变的国内外经济形势，财政是应对和化解风险挑战的重要宏观政策工具，同时财政本身也面临着收支平衡压力、不同层级政府之间利益协调等内在矛盾需要解决。在不确定性环境下把握确定性，要求财政稳定有效地支持韧性增长和结构升级，更加注重从长远性、战略性角度出发谋划预算安排、优化资源配置和完善体制机制设计，持续夯实高质量发展的市场基础、创新基础、产业基础、人才基础。例如，相较于“大水漫灌”、“一哄而上”的投入方式，财政瞄准日益细分的市场需求，精准滴灌银发经济、首发经济等新业态、新模式，这既是保持必要财政支出强度需要聚焦的重点领域，也是从根本上增强财政可持续性的关键来源。

在不确定环境下牢牢守住不发生系统性风险底线，要求财政充分认识风险的隐蔽性和传导性，坚持远近结合、疏堵并举、标本兼治，从依赖短期政策工具被动应对风险转向加强长效机制建设主动防范风险。同时，统筹好保民生、防风险和促发展的关系，强化基层“三保”支出预算执行管控和运行动态监测，通过全流程闭环管理有序化解地方政府债务风险，以提质增效为导向优化财政支出结构。“十五五”时期适当加强中央事权、提高中央财政支出比重、增加地方自主财力、优化财政转移支付结构等部署，揭示了从制度层面进一步解决政府间权责错配问题，规范地方政府资金分配与支出管理行为，通过财力与支出责任匹配从根源上防范财政风险在基层政府积聚。

纵观新中国成立以来的财税发展历程，在以稳定、可持续的财政能力服务于社会主义现代化强国建设的逻辑主线下，财政管理的内涵不断扩展，财政管理体制改革的思路不断拓宽，系统化、精细化、标准化、法治化逐步构成财政科学管理的发展方向。

新中国成立初期，组建财经管理机构、建立全国统一的财政管理体制是应对严峻的国内外形势与财政经济困难的首要选择，税收征管的加强和预算制度的初步建立有力地支撑了国民经济的全面恢复，“统收统支”成为高度集权的计划经济时期财政管理的核心思路。

随着改革开放的推进，财政作为国家筹集和运用资金的重要工具，其管理体制和运行机制势必要与社会主义市场经济条件下的资源配置方式动态适配。在市场化改革初期，规范化的分权成为推进财政管理科学化的主要脉络，具体体现为调整国家与企业的分配关系、加强预算外资金管理等。在税收法治方面，通过建立涉外税收法律体系、全面改革工商税制等措施，发挥税收改革支持开放和发展的作用。在社会主义市场经济体制目标正式确立之后，着眼于解决政府“越位”、“缺位”问题，财政管理的重点由收入管理转向支出管理，推出实施部门预算、建立国库集中收付制度、推进政府采购制度建设、严格收支两条线管理等一系列预算管理举措，推动构建综合统筹、规范透明、约束有力、讲求绩效、持续安全的现代预算制度。在国际金融危机冲击的背景下，全面推进财政科学化精细化管理是应对财政收支矛盾、有效发挥财政职能作用的关键，其中，财政科学化管理要求从客观规律出发把握管理的方向、途径，按照法律法规要求建立健全管理制度和运行机制；财政精细化管理要求充分运用信息化、专业化、系统化管理技术，明确责任分工，加强协调配合，强化执行能力。

新时代以来，在建立现代财政制度的框架下，全面落实税收法定原则、修订预算法等财税法治建设逐步深入，从“控制取向”转向“绩效导向”的预算绩效管理的全面实施表明政府理财观念的深度转型。在进一步全面深化改革、推进中国式现代化的新的历史节点，财政科学管理被摆在更加突出的位置，财政管理的内涵由科学化、精细化扩展为系统化、精细化、标准化和法治化。具体而言，财政系统化管理要求构建覆盖资金源头到使用末端的全链条财政管理体系，如预算管理一体化建设；财政精细化管理要求严格把控财政业务全流程、各环节工作细节，如人工智能赋能零基预算改革；财政标准化管理要求实现财政资金分配规则和流程的统一，如构建财政支出标准体系；财政法治化管理要求健全财政法规制度体系，并加大财会监督执法力度。

作为“十五五”时期改革的重要内容，加强财政科学管理主要围绕增收、节支、强管理、提绩效展开。2025年，财政部在12个省份、16个中央部门开展为期两年的财政科学管理试点，聚焦加强财政资源和预算统筹、深化零基预算改革、落实习惯过紧日子要求、推进财政数字化建设等11项任务因地制宜探索财政科学管理新思路。从综合试点省份的成功经验看，山东省和安徽省均以零基预算改革为突破口，创新推出“公共服务、产业发展、重点建设、政务运转”四张清单预算编制法，建立预算项目绩效评价“末位淘汰制”，在省域范围内探索成本预算绩效管理路径，打破财政资金的“基数依赖”、“被动安排”。在以数据为关键要素的数字经济快速发展的新趋势下，安徽省开展数据资产全过程管理试点，以管理制度和地方标准建设为基础，探索出数据“资产化管理—产品化开发—市场化流通—收益合理化分配”全生命周期管理路径。山东省将数智赋能作为加强财政科学管理的关键引擎，强化数智化建设顶层设计和专职机构组织保障（如组建“数字财政处”），以精准对接业务需求为导向打造“零基预算审核沙箱”、“三保”预警模型、“企业纳税画像”、“部门预算智能画像”等特色应用场景，有效破解财政管理中的痛点、堵点。从专项试点的成功经验看，以浙江省为例，该省在加强财政资源和预算统筹方面着力健全多本预算间统筹机制，动态调整集中财力办大事财政政策体系；在常态化落实过紧日子要求方面首创行政事业单位数智财务管理平台，推行“公务餐”改革，建设“公物仓”循环体系。这些创新性的探索为全面推进财政科学管理提供了有益借鉴，也为财政科学管理理论创新提供了实践依据。

一是“小钱小气、大钱大方”的“大财政”管理理念。

国家治理的基础和重要支柱的关键定位及财政科学管理的新时代要求，指向从国家发展战略全局角度重塑财政职能角色认识的必要性，这也是财政科学管理的重要前提。财政科学管理的地方实践表明，财政决不是只管收支的钱袋子，而是调节经济的大杠杆，即坚持“大钱大方、小钱小气”的“大财政”管理理念。其核心内涵在于处理好全局和局部的关系、尽力而为和量力而行的关系，以先予后取、培植财源的财政观筹集和配置公共资源。

就“小钱小气”而言，各级政府要坚决落实过紧日子的要求，体现了花钱要问效的管理思维和节用裕民的理财智慧。科学认识党政机关过紧日子的目的和方式，就要全面理解精打细算与提升效能的辩证统一，将让老百姓过好日子作为党政机关过紧日子的根本目标，做好非重点、非刚性、非急需支出的“减法”及为发展赋能、为民生托底的“加法”。理论界和实务界从三个方面进行实践探索和问题剖析：从历史视野归纳过紧日子重要思想与实践经验，明确过紧日子是党领导财政工作的重要指导思想，可从人民财政、财政平衡、现代财政和统筹内外的角度理解过紧日子的内涵、实践、制度和趋势；以问题导向探讨过紧日子面临的现实难题与解决途径，提出应着力破解理念贯通难、结构性制约、手段不完备、治理机制不完善等问题；从经验总结角度分析过紧日子常态化管理机制的构建思路，认为应以指导性文件或意见为统领，完善制度体系并健全政策工具箱。

就“大钱大方”而言，相较于仅从经济角度理解财政职能，“大财政”管理理念强调财政工作的政治性和引领性，要求集中财力强化国家重大战略任务和基本民生财力保障。这既充分体现了中国集中力量办大事的制度优势，又凸显了财政是国家治理的重要抓手。围绕“跳出财政看财政”的理论思维和财政与国家治理内在逻辑的深度思考，基于“大财政”管理理念，理论界和实务界从两个方面展开探索。一方面，立足资源配置和政策协调实践，系统总结大财政体系建设的概念、逻辑和必要性，明确大财政体系在资源配置的主体、对象、方式和目标上与传统财政管理的差异性。另一方面，打破传统的年度收支平衡认识局限，从剖析中期财政规划管理的困境及其解决思路、分析中期财政规划的稳增长效应等议题入手，理清国家重大战略规划引领下的跨周期财政资金调配机理。

二是统筹生财、聚财、用财的“大预算”管理理念。

健全现代预算制度是加强财政科学管理的核心任务，与国家治理体系和治理能力现代化相适应的现代预算制度强调以“大预算”的统筹思维打破部门利益壁垒和资金安排碎片化，形成资金合力并提高财政资源使用效率。围绕加强财政资源和预算统筹的一系列制度安排，如把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理等，表明“大预算”管理理念注重改变“谁占有等同于谁所有”的不合理格局，将各类政府收入全面纳入预算管理。

近年来，围绕“大预算”理念的理论研究聚焦加强财政统筹能力、地方预算统筹等角度展开。在加强财政资源统筹的制度建设方面，主要从财政预算发展的内在规律出发，揭示预算资金与国有资产资源互为补充的关系，以及预算管理从收支流量管理向资源存量治理跃升的必然性。而解决预算统筹面临的结构性失衡、效率损耗和协同困境等问题，关键在于系统性的机制创新，如多类型财政资源统筹机制、财政资源跨期统筹机制等。在加强财政资源统筹的治理逻辑方面，主要从政府层级视角或协同治理理论视角切入，剖析不同层级政府、不同管理部门的目标抓手与联系机制，提出构建三级财政资源统筹体系、四维驱动机制等治理思路。

针对资产闲置低效与短缺并存的问题，相关研究总体上着眼于统筹做优增量与盘活存量的政策部署，深入探讨财政管理模式的转变逻辑。一方面，基于发展阶段转换和资源稀缺性约束条件，提出做优增量与盘活存量本质上是深化供给侧结构性改革的重要举措之一。相较于增量驱动的传统政策模式，盘活存量旨在通过要素再配置引导闲置、低效或“沉睡”资源投入高效领域，从而提升要素的价值创造能力。另一方面，基于流量与存量管理视角，挖掘完善财政科学管理模式的内在逻辑。相较于侧重流量的财政管理框架，流量与存量并存的“双支柱”财政管理框架注重有序开发、挖潜增效，能够减少以支出进度和支出规模为标准所造成的财政资源浪费，为缓解财政收支压力提供坚实支撑。

三是中国式零基预算改革与“大绩效”管理理念。

绩效是判断预算制定与执行效果的价值标准，“大绩效”管理理念注重将绩效管理与政府治理深度融合，是事前问效、动态精准、规范高效的全周期财政管理方式。零基预算改革是健全以绩效为导向的预算分配体系的关键抓手。基于打破支出固化、僵化格局的现实要求，从坚持量入为出原则，积极运用零基预算理念，到支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新，再到进一步扩大中央部门试点范围，这一系列政策部署和实践经验表明，零基预算改革正由理念转变向治理转型深化推进。

零基预算概念起源于美国的企业成本控制管理情境。随着我国传统预算模式弊端和地方财政压力等问题的不断显现，深化适应于中国发展实际的零基预算改革的必要性日益凸显。相关研究沿着零基预算理念的本土化适应与创新过程，围绕中国式零基预算的政策演进、核心特征及体系建构等议题展开理论分析，并立足中国财政治理情境，明确不同于西方的中国零基预算改革思路。例如，相关研究认为，在“激励—技术—治理”协同的中国式零基预算改革框架下，激励机制的适配性直接影响零基预算能否有效落实。还有研究针对零基预算实施中存在的高成本、高难度等问题，提出战略节点必要性与动态局部适用性的理论假设，认为应跳出“全盘归零”的机械认知，回归预算合理性再评估的核心逻辑。

四是数字赋能全流程管理的“大数智”管理理念。

随着人工智能、大数据、云计算等数字技术的快速发展，数智赋能体现财政管理由信息化转向数智化的必然趋势。近年来，在数字政府建设的总体框架下，数字财政建设不断向纵深推进，通过技术与制度的双轮驱动，形成预算管理一体化系统、财政电子票据跨省报销等一系列实践成果。“大数智”管理理念是遵循数字化生存和发展规律的财政管理创新理念。一方面，“大数智”管理理念强调将数智技术深度融入预算编制、资金拨付、绩效评价、政务服务和风险预警等核心环节，以此推动业务流程再造并提升财政服务效能。另一方面，“大数智”管理理念注重挖掘数据要素价值，提倡在合规前提下推动数据资源向资产转化，为财政可持续拓展新思路。

将中国数字财政发展思路置于国际视角来作出比较分析，数字要素变革、数字信任、数字基础设施、数据安全保障、公共服务能力等是理解数字财政建设现实挑战和有益做法的核心概念。随着生产力水平的跃迁，回应新质生产力发展要求的数字财政建设围绕政府、经济、社会数字化的有机统一展开，探讨新质生产力与数字财政的内在联系成为数字财政理论创新的重要议题。

五是政府债务管理长效机制建设与“大安全”管理理念。

“大安全”管理理念是总体国家安全观在财政管理领域的延伸与细化，也是增强财政可持续性、防范化解系统性风险的必然要求。在多维度财政安全挑战的背景下，“大安全”管理理念旨在从长远角度出发提升财政安全性和抗风险能力，以高效能的财政治理实现高质量发展和高水平安全的良性互动。对于完善政府债务管理制度的新部署，《决定》提出建立防范化解隐性债务风险长效机制，“十五五”规划纲要提出加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。从“规模管理”到“长效治理”，从“事后救火”到“防患于未然”，政府债务管理思路和方式的变化体现多重风险挑战下财政科学管理的底线要求。

近年来，围绕“长效机制”建设，相关研究结合 “三债统管”、穿透式监管、“举债终身问责制”等管理实践，多角度刻画跨周期、全口径的系统性财政安全管理逻辑。例如，相关研究认为，相较于静态的财政平衡观念与债务负担理论，债务管理长效机制建设充分体现了风险防控与发展赋能并重的“主动赋能发展”管理思路；相较于“九龙治水”的多头管理模式，财政部债务管理司的设立有助于研究制定全国统一的政府债务政策和制度，体现了全链条闭环管理思路，等等。