甘肃张掖：构建财政支持实现“双碳”目标资金筹集使用“双循环”机制

甘肃省张掖市财政局｜金珧汉

张掖雪后丹霞。杨潇　摄

甘肃省张掖市地处国家“两屏三带”生态安全战略格局和北方防沙治沙带的重点区域。境内森林、草原、湿地、荒漠四大自然生态系统纵横交错，祁连山国家级自然保护区张掖段占保护区总面积的76%，是国家西部重要生态安全屏障和国家生物多样性保护优先区域。近年来，张掖市财政局把碳达峰碳中和工作纳入生态文明建设整体布局和经济社会发展全局，坚持降碳、减污、扩绿、增长协同推进，积极构建财政资金筹集使用“双循环”机制，推动有为政府和有效市场更好结合，支持实现碳达峰碳中和目标。

机制设计

一是以碳汇收入为依托，构建“收入—再投入—增加收入”的长效循环筹资机制。树立“取之于碳、用之于碳”的价值理念，建立碳收入反哺机制，用碳汇交易收入出资设立政府投资基金，再投入用于发展低碳、零碳、负碳产业，涵养低碳绿色财源，增加绿色财源收入，滚动增加财政支持实现碳达峰碳中和目标资金投入规模，形成“收入—再投入—增加收入”的良性循环机制，促进碳产品价值转化与高质量发展、高水平保护互促共进，推动降碳与高质量发展互促双赢。

二是以政府投资基金为依托，构建“募集—投放—管理—退出—再投放”的长效循环使用机制。用碳汇交易收入出资设立政府投资基金，吸引社会资金投入，选聘基金管理公司实施专业化管理，形成“募集—投放—管理—退出—再投放”的长效循环使用机制，优化政府投资方式，发挥政府资金的引导作用和放大效应，提高政府资金使用效能。

实践探索

一是经营开发产收益。对标国内外林草碳汇项目开发标准和条件，建立林草碳汇项目数据库。瞄准国际碳汇市场，先行先试，于2021年9月，完成首期35.1万亩林业碳汇VCS项目开发交易，实现收益450多万元。借鉴延续林业碳汇项目开发交易的成功经验，做实现场调查等基础工作，主动邀请国际第三方碳汇审核机构，着力推进项目开发，2022年11月，400万亩草原碳汇VCS项目顺利签发，实现净收益7000多万元。

二是运用收益设基金。2023年4月，经过前期的多方论证，运用碳汇收益7000万元作为首期政府出资，设立张掖市绿色产业发展基金，以后年度政府分期出资2—3亿元，根据情况逐步扩大基金规模。

三是撬动投资扩投入。2023年6月，经过平等商谈，吸引甘肃金控集团首期出资1亿元注入张掖市绿色产业发展基金，基金首期规模达到1.7亿元，政府投入撬动比例达到1：1.4。以后年度，根据基金项目储备和实际运营情况募集社会资金，逐步扩大基金规模，预计总规模达到10亿元。

四是规范运行促投放。基金设立后，做好项目储备和推荐，基金管理人做好项目筛选和尽调等相关工作，全力以赴推动基金投放。目前，已完成4个绿色低碳项目的基金投放，共投放1.2亿元。

五是跟踪管理提绩效。财政部门对基金实施全过程绩效管理。做好事前绩效评估，明确绩效目标和绩效指标，开展绩效监控。督促基金管理人做好投后管理，动态评价政策目标实现程度、财务效益和管理水平等。

现实意义

一是契合了当地实际。张掖财政自给率只有17%，财政支持实现碳达峰碳中和目标的能力十分有限，必须在支持方式和手段上进行大胆探索与创新。“双循环”机制的探索与实践，恰恰适应了这种需要，结合了当地实际。

二是确定了筹资机制。通过建立碳收入反哺机制，明确实行“取之于碳、用之于碳”，同时发挥财政资金撬动作用，引导社会资金投入，并以契约形式在一定期限内固定下来，使财政支持实现碳达峰碳中和目标的筹资机制得以确定。

三是贯通了筹集使用。以基金为联结，有效将政府投资和社会投入有机联动起来，将资金多元化筹集和资金专业化投放贯通起来，有利于实现资金全生命周期管理。

四是发挥了市场作用。政府投资基金面向市场，吸引合格投资者按市场规则和监管要求投资，按照“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则进行运作，选聘基金管理公司担任基金管理人实施专业化管理，可以有效发挥市场机制作用。

优化建议

一是坚定方向，多措并举。按照积极构建财政资金筹集使用“双循环”机制的设计思路，坚定目标方向，加快推进各项工作。同时，“双循环”机制探索实践只是财政投入方式之一，必须树立系统观念，加强财政资源统筹，优化财政支出结构，健全多元化投入机制，加大对碳达峰碳中和工作的支持力度。

二是做大碳库，增加收益。实施碳汇项目扩容，支持提升森林、草原、湿地等生态碳汇能力，扩大碳库容量。持续开展碳汇交易，不断增加收益，为“双循环”机制提供最基础、相对稳定的投入保障。

三是扩大基金，撬动投入。充分考虑财政承受能力和碳汇收益等情况，合理确定基金年度规模。发挥财政出资的杠杆作用，积极带动社会资本投入。按照既定合作目标，根据基金项目储备和实际运营情况募集社会资金，逐步扩大基金规模到10亿元。

四是加快投放，提高绩效。完善基金内部治理结构，加快基金投资进度，提高基金运作效率，减少资金闲置。严格落实基金绩效评价制度，按年度对基金政策目标实现程度、投资运营情况等开展评价，有效应用绩效评价结果，促进基金有序运行。

五是良性退出，循环使用。加强基金投放后的跟踪管理，确保基金投资目标的实现，到期后完成良性退出。退出收回投资，按规定履行程序后，再投入用于发展低碳、零碳、负碳产业，实现财政资金循环利用和“双循环”机制闭环管理。

六是坚守底线，防范风险。遵照国家有关财政预算和财务管理制度等规定，建立健全内部控制和外部监管制度，建立投资决策和风险约束机制，切实防范基金运作过程中可能出现的风险。

七是财金联动，放大效应。创新金融支持力度，着力破解生态产品“难抵押”问题。探索开展生态产品质押担保、绿色金融、绿色保险等工作，推动生态产品可质押、可融资。开展质押担保，将企业碳汇预期收益权、生态产品资产等作为质押物，通过第三方评估机构科学测算其生态产品价值，引导金融机构创新推出“生态贷”、“碳票”、“GEP贷”等金融产品。财政金融协调配合，凝聚工作合力，扩张支持实现碳达峰碳中和目标的资金投入总量，产生联动综合效应。

责任编辑　陈璐萌