完善地方政府债券发行机制的研究

林炳豪｜何翔｜肖军

2014年新修订的预算法对地方政府债务管理作出重大改革，赋予地方政府依法适度举债权利。2020年10月1日开始施行的预算法实施条例，对规范地方政府债务管理和地方政府债券发行进一步作出明确规定。福建省财政厅认真贯彻落实中央决策部署，不断完善地方政府债券发行机制，切实发挥好债券资金带动扩大有效投资的积极作用，取得明显成效。

福建省地方政府债券发行的经验

（一）建立协调联动机制。2016年成立地方政府债务管理处，归口管理地方政府债务和地方政府债券发行工作。成立地方政府债券发行使用工作小组，由分管厅领导任组长，厅债务处、预算处、国库处等相关单位为成员单位，协调推进地方政府债券发行相关工作，通过完善的协调联动机制，保障地方政府债券发行工作制度化、规范化。

（二）合理安排发行节奏。通过综合分析宏观经济形势、资金需求、库款管理、金融市场行情等因素，确定债券年度发行安排、季度发行计划等，选择合适发行时间窗口，确保债券发行平稳顺利。认真做好债券发行各项前期工作，加强各环节衔接，提前准备信息披露材料，加强与财政部、债券发行场所的沟通、协商。特别是疫情防控期间，创新工作机制，积极采用线上方式与承销团沟通协调、传输材料，由财政部国库司代理发债现场操作，确保发债进度不停滞，保障疫情防控和重点项目复工复产资金需求。

（三）注重承销队伍建设。按照“公开、公平、公正”的原则，选好政府债券承销团成员，不断拓展投资者群体。2017年首次将证券公司纳入政府债券承销团，2021年首次将外资银行和两岸合资证券公司纳入政府债券承销团，2022年承销团成员数量已达到65家，其中银行类机构27家，券商类机构38家。债券发行前，积极加强与承销团成员的沟通协商，主动介绍发行债券的种类、期限、额度等核心要素以及福建省经济社会发展和财政收支情况，了解各承销团成员投标意愿，认真听取债券发行工作有关意见。银行和券商、主承销商和一般成员形成优势互补，承销团投标参与度和承销能力大幅提高，有力促进了债券发行市场化。福建省政府债券得到市场高度认可，承销团成员投标积极踊跃，认购倍数处于较高水平。

（四）引入专业机构力量。通过政府采购方式，引入第三方专业机构做好专项债券发行前期准备工作。从2018年起采取统招分签的方式，由福建省财政厅牵头，各市、县（区）财政部门和相关省级单位分别与中标第三方机构签订政府采购合同，在债券发行前组织第三方专业机构提前介入，协助各级项目主管部门、项目单位、财政部门做好地方政府专项债券发行准备工作，牵头组织会计师事务所、律师事务所出具财务评估报告、法律意见书，配合做好地方政府专项债券发行信息披露工作，形成上下级有机联动、各部门协调配合的局面，既有利于统一地方政府债券发行管理，又有利于压实各级各部门的专项债券项目管理责任。

（五）创新债券发行方式。允许个人和中小机构投资者认购地方政府债券，2021年、2022年福建省通过商业银行柜台市场共发行地方政府债券14亿元，进一步拓宽地方政府债券发行渠道，丰富投资者群体。试点发行分年还本政府债券72.57亿元，采用分期偿还方式偿还债券本金，有效平滑债券存续期内偿债压力。综合考虑债券到期时点，分批发行再融资债券，既确保债券发行后资金尽快用于偿还到期债券，又减少资金沉淀结余和不必要的利息支出。

通过不断完善发行机制，地方政府债券在降低政府融资成本、防范化解金融风险、促进经济社会高质量发展等方面发挥了积极作用。一是促进经济社会事业发展。地方政府债券重点保障脱贫攻坚、乡村振兴、产业园区、交通水利基础设施等重点领域资金需求。二是提升债券市场化水平。按照“政府引导、市场主导”的原则，始终坚持债券发行市场化，不以行政方式干预承销机构自主投标行为，地方政府债券投资者涵盖银行、券商、保险机构、基金公司等各类机构，投资主体不断丰富。三是有效降低政府融资成本。2015—2018年累计发行置换债券4056亿元，将此前以银行贷款为主要形式的存量债务置换为地方政府债券，有效缓解市县政府偿债压力，降低政府融资成本，防范化解地方政府债务风险。四是优化债券期限结构。合理搭配短、中、长期债券发行规模，2015—2022年发行的地方政府债券加权平均期限为10.32年，通过合理优化债券期限，既降低了期限错配风险，防止资金闲置，又避免简单将偿债责任和风险后移，同时满足了投资者需求，保障了债券发行工作长期可持续开展。

进一步完善政府债券发行机制的思考和建议

（一）加强地方政府债券承销团管理。加强与承销团成员的沟通协商，结合政府债券发行实际需要，合理设置主承销商和承销团一般成员的机构总量、最低投标比例、最低承销比例等技术参数。强化政府债券承销团的日常考核，科学设计承销团成员考核指标体系，适时向全体承销团成员通报地方政府债券承销量排名，动态调整承销团成员，对投标期数、承销金额不达标的金融机构取消其下一年度的主承销商或承销团成员资格，对综合评分较低的金融机构，取消其下一周期的主承销商或承销团成员资格。

（二）建议给予地方财政部门更多发行自主权。建议财政部在履行法定审批程序的同时，对专项债券额度采取预下达方式，推动额度早下达、项目早衔接、发行早安排。下达专项债券额度后，不再限定债券发行截止时间，允许各省、市财政部门结合项目资金需求、库款结余情况、金融市场行情、到期债券时点等因素，自主选择合适的发行时间窗口，避免全国新增债券集中在某一时间段发行。定期介绍全国财政货币政策、宏观经济形势等情况，指导地方财政部门选好选准发行时间窗口，平顺地方政府债券本息兑付节奏，节约融资成本，缓释各级政府偿债压力。

（三）建议规范发行环节。建议财政部、国家发展改革委明确权责分工，统一专项债券项目审核标准和申报时限要求，省级财政、发展改革部门上报专项债券项目后，财政部、国家发展改革委共同协商形成一致的反馈清单。建立常态化的专项债券项目储备、申报、审核制度，形成不断滚动优化的专项债券发行前期准备机制。适当简化地方政府债券发行披露材料，对重复披露的经济社会发展指标、地方政府预算情况等内容提供相关网站链接。规范第三方评估报告格式，指导第三方机构更好出具财务评估报告和法律意见书。

（四）建议优化政府债务信息披露公开平台。建议财政部进一步明确财政部门门户网站、中国债券信息网、中国地方政府债券信息公开管理平台的公开内容，或由中国地方政府债券信息公开管理平台统一公开，以规范政府债券公开信息，避免在不同平台重复操作。

（作者单位：福建省财政厅）

责任编辑　李艳芝