时间:2022-10-28 作者:张各兴
[大]
[中]
[小]
摘要:
完善三江源地区市场化横向生态补偿机制的政策建议
从近二十年来的实践来看,三江源地区已经实施的生态补偿属于政府主导型的生态补偿,且以中央和地方政府的纵向生态补偿为主。目前,我国在政策和实践上推动和开展的横向生态补偿以跨界生态补偿为主,在全国性的江河源头三江源地区横向生态补偿方面还缺乏相应的制度与实践基础。基于这样的现状,建议三江源水资源生态补偿在现有中央和地方政府主导的纵向补偿体系以外,重点探讨并推动其他具有现实可行性的间接型、市场化、多元化横向补偿方式。积极发展间接型、市场化、多元化生态补偿方式利益相关者理论是流域生态补偿的重要理论基础,根据该理论,流域生态补偿应符合“受益者补偿、保护者受益”的基础原则,这一理论对于流域横向生态补偿,特别是我国目前正在推行的上下游生态补偿具有很强的原则指导性。三江源区生态补偿属于江河源头生态补偿,简单套用利益相关者理论推行三江源横向资金生态补偿目前还不具备现实操作性,主要原因在于理论界对于生态补偿标准尚未达成统一。理论界一般认为生态补偿应包...
完善三江源地区市场化横向生态补偿机制的政策建议
从近二十年来的实践来看,三江源地区已经实施的生态补偿属于政府主导型的生态补偿,且以中央和地方政府的纵向生态补偿为主。目前,我国在政策和实践上推动和开展的横向生态补偿以跨界生态补偿为主,在全国性的江河源头三江源地区横向生态补偿方面还缺乏相应的制度与实践基础。基于这样的现状,建议三江源水资源生态补偿在现有中央和地方政府主导的纵向补偿体系以外,重点探讨并推动其他具有现实可行性的间接型、市场化、多元化横向补偿方式。积极发展间接型、市场化、多元化生态补偿方式利益相关者理论是流域生态补偿的重要理论基础,根据该理论,流域生态补偿应符合“受益者补偿、保护者受益”的基础原则,这一理论对于流域横向生态补偿,特别是我国目前正在推行的上下游生态补偿具有很强的原则指导性。三江源区生态补偿属于江河源头生态补偿,简单套用利益相关者理论推行三江源横向资金生态补偿目前还不具备现实操作性,主要原因在于理论界对于生态补偿标准尚未达成统一。理论界一般认为生态补偿应包括生态保护成本、发展机会成本以及生态系统服务价值,但不同的研究者采取不同的口径、不同的方法计算得出的补偿标准千差万别。不同的利益相关者对于计算口径和方法的选择也存在较大差异,这也导致即使计算得出生态补偿标准,下游利益相关方对补偿金额也必然存在较大争议,从而影响现实操作性。
总体来看,当前我国采取的生态补偿政策是务实的,即补偿内容主要以生态保护和建设成本为主,适当考虑发展机会成本,这样的补偿策略首先最大程度上抑制住了生态环境的进一步恶化,有效促进了生态恢复。长期来看,更科学的生态补偿机制建设还需要进一步的理论创新。未来如何更加有效估计三江源地区发展机会成本特别是生态系统服务价值并形成可操作的横向补偿机制,是三江源水资源横向生态补偿机制建设需要进行理论研究突破的重要方面。当前,应把发展水权交易、碳汇交易、飞地经济、绿色金融等间接型、市场化、多元化横向生态补偿方式作为完善横向生态补偿机制的突破方向。基于水权交易建立三江源水资源市场化横向生态补偿长效机制水权交易是建立三江源水资源市场化横向生态补偿机制的最直接有效的手段。近年来,为了发挥市场在资源权益与配置中的重要作用,我国逐步倡导市场型工具的完善,出台了一系列推进水权交易的政策文件。 2014年,水利部印发《水利部关于开展水权试点工作的通知》,明确在宁夏、江西、湖北、内蒙古、河南、甘肃和广东 7个省(区)开展水权确权和交易试点。新疆、山西、河北、山东、陕西等省份也陆续开展水权交易试点工作。 2016年,水利部印发《水权交易管理暂行办法》。 2018年,国家发展改革委、财政部等九部门联合发布《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》,明确提出要积极稳妥推进水权确权,合理确定区域取水总量和权益,逐步明确取用水户水资源使用权。鼓励引导开展水权交易,对用水总量达到或超过区域总量控制指标或江河水量分配指标的地区,原则上要通过水权交易解决新增用水需求。
现有研究表明,各试点地区的水资源利用效率基本都呈现逐年递增的趋势,水权交易政策显著提高了试点地区水资源利用效率。未来在继续推动区域内水权交易试点的同时,应适时推动跨界地区之间实施水权交易,特别是三江源流域水权交易。在三江源流域水权交易确权环节,也就是在通过水权初始配置、明确各用水主体可用水量指标的环节,应充分考虑三江源所在省份的特殊性,在初始水权方面进行适当倾斜,同时考虑采用基于生态补偿的完全成本法确定三江源所在省份水权交易基础价格。
充分利用碳汇交易完善市场化的生态补偿机制
碳汇交易是当前重要的生态产品价值实现途径,发展碳汇交易具有保护生态、应对气候变化、扶贫助困等多重效益,是绿水青山“变现”金山银山的重要方式,也是跨区域横向生态补偿的创新形式。我国目前已有不少利用碳汇实现跨区域横向生态补偿的案例,如河北承德位于京津上风上水,是京津冀生态功能区重要组成部分, 2014年底开始与北京开展碳排放交易试点工作,探索市场化的区域间生态横向补偿机制。 2014年 12月底,承德丰宁千松坝林场碳汇造林一期项目在北京环交所正式挂牌上市。 2015年,该碳汇已成交 6.94万吨,获得收益 254.8万元。 2020年 5月,青海省林业和草原局向壳牌能源(中国)有限公司交付了第一笔林业碳汇,该笔林业碳汇量是由双方共同协作、在青海省东部河湟地区实施的林业碳汇项目,核证减排量共计 25.46万吨。项目旨在通过在荒废或退化土地上植树造林,增加碳汇碳吸收,提高当地可持续发展水平。
在推动碳达峰、碳中和工作的大背景下,通过加快碳汇交易发展,充分挖掘青海碳汇资源的巨大潜力,将为三江源乃至整个青海的生态补偿提供更可持续更加有效的资金来源。未来建议进一步加大国家层面的支持力度,优先将青海三江源等重点生态功能区的生态碳汇项目纳入全国碳市场,引导全国碳交易市场控排企业优先购买青海省具有多重效益的生态碳汇项目。帮助青海省引入碳汇交易领域国际机构和相关组织,为青海省参与碳汇市场国际交流与合作提供平台,深化与国际机构及国际跨国公司合作机制,利用现有碳汇交易渠道,持续开展与跨国企业间的碳汇交易。将发展“飞地经济”作为横向生态补偿的重要方式飞地经济是在上级政府的统筹领导下,同级政府为了实现优势互补、资源优化配置、经济可持续发展而采取的打破二者之间行政边界的区域经济合作模式。 2017年,国家发展改革委等八部门联合印发了《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》,明确支持通过“飞地经济”模式,探索完善异地开发生态保护补偿机制,在生态受益区共建合作园区,健全保护区与受益区的利益分配机制,“飞地经济”被赋予了构建横向生态补偿机制路径探索的重要任务。各地方政府相继出台了一系列支持“飞地经济”发展的配套措施,值得关注的是,各种飞地经济都是采取“建立工业园区+招商引资”的模式进行项目运营,典型代表如甘孜—眉山工业园区、成都—甘孜工业园区、成都—阿坝工业园区等。
飞地经济产生的前提条件是两个地区在资源禀赋和经济发展方面存在较大差异,“飞出地”的资金、技术、人才、项目、管理运营和政策等具有比较优势,但最为缺乏的是“土地指标”,而“飞入地”恰恰具有土地、人力资源和市场等优势,资源互补和互利共赢是“飞地经济”发展的内在的动力机制。因此,一般意义上讲的“飞地经济”都是“正向飞地”,也就是发达地区向欠发达地区转移。需要关注的是,正向飞地经济在内在激励机制方面具有天然的优势,更容易达到资源互补和互利共赢的目标。而作为横向生态补偿机制的反向飞地经济一般是欠发达地区在发达地区建立产业园区,尽管这一机制在国内已有实践案例,但从实际运作来看,这些合作的发生具有显著的政府主导性,未来设计出什么样的既能满足欠发达飞出地生态补偿需要又能调动发达飞入地积极性的内生激励机制,对于“飞地经济”发挥横向生态补偿作用的可持续性至关重要。积极争取入围国家绿色金融改革创新试验区相对于财政和其他市场化、多元化资金来源渠道,绿色金融是推动绿色经济可持续发展的另一重要手段。 2015年 9月,中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》,首次明确我国建立绿色金融体系的战略和顶层设计; 2016年中央经济工作会议进一步提出“加快发展绿色金融”,强调建立绿色体系,发展绿色信贷、绿色基金和绿色债券等。近年来,碳金融作为绿色金融的重要组成部分而受到越来越多的关注。金融系统紧紧围绕青海“生态大省、生态强省”建设,开展了丰富的绿色金融服务实践,初步形成了具有青海特色的绿色金融产品服务体系。为推动绿色金融政策的创新落地,在体制机制上探索可复制可推广的经验, 2017年 6月,国务院常务会议决定,在浙江、江西、广东、贵州、新疆 5省(区)选择部分地方,建设各有侧重、各具特色的绿色金融改革创新试验区。 2019年 11月,国务院批准甘肃省兰州新区设立绿色金融改革创新试验区。经过四年的改革实践,国家绿色金融改革创新试验区在政策领域取得一定成效,各试验区实现了体制机制的重大创新,推广了一批可复制的经验,试点工作对全国节能环保事业、经济绿色发展、产业绿色转型升级、“双碳”目标实现的支持和促进力度进一步加强。
2021年央行多次表示国家绿色金融改革创新试验区正在酝酿扩容,青海省可积极争取将三江源地区列为新一轮的国家绿色金融改革创新试验区。在绿色金融政策体系引导下,加入试验区有利于推动绿色金融产品和服务方式创新发展,不断拓展绿色金融融资渠道,进而为三江源地区的生态保护与补偿提供可持续的资金来源。加入试验区不仅可以获得国家层面更多的绿色金融政策支持,还可以充分借鉴第一批试验区的试点经验,降低试错成本,进而更好发挥绿色金融在三江源生态保护中的作用,这也不失为是一种更广泛意义上的横向生态补偿。同时,青海作为绿色生态大省,绿色金融实践场景丰富,在试点工作中形成的青海绿色金融实践也可以为全国的绿色金融发展提供有益的借鉴。
以设立国家公园为契机持续完善生态综合补偿制度
2021年 9月,国务院正式批复同意成立三江源国家公园。建立三江源国家公园有利于创新体制机制,破解“九龙治水”体制机制藩篱,建立“一件事由一个部门来管”的权责边界清晰、所有权和监管权分离、地方政府和国家公园管理部门良性互动的新型保护地管理体制。在新型管理体制下,需要以三江源国家公园的设立为契机,在当前以中央和地方纵向生态补偿为主的生态补偿资金来源的基础上,参考国际上国家公园融资机制的一般做法,结合三江源国家公园前期试点和我国生态补偿机制建设的实际情况,建立政府、市场与社会相结合、国内国际相结合、纵向与横向相结合的生态综合补偿制度。三江源国家公园试点期间,已经建立了以财政投入为主,社会积极参与的资金筹措保障机制,但主要还是以中央财政通过现有渠道加大支持力度、青海省财政统筹的方式。
根据《三江源国家公园总体规划》,三江源国家公园原则上属中央事权,园区建设、管理和运行等所需资金要逐步纳入中央财政支出范围。当前,需要进一步理顺财政支持渠道,加大园区生态保护、公益管护岗位设置,以及园区建设运营等的中央财政保障。在中央财力有限的情况下,国家公园必须借助体制机制创新,拓展补偿的资金渠道、提高补偿的可持续性。必须要持续拓展水权交易、碳汇交易、飞地经济园区合作等市场化横向生态补偿机制。与此同时,构建多元化的融资渠道同样至关重要,包括建立门票、特许经营等资金来源渠道,参考国际上的做法成立国家公园基金会,充分利用三次分配有关政策红利吸引国内捐赠,积极争取国际捐赠,开展项目化的捐赠筹资活动,以及探索依托信息化、情景化的大众公益筹资募资模式等,充分利用“互联网+公益慈善”,促进全社会共同建设、保护和治理国家公园。加强三江源横向生态补偿基础理论研究
当前三江源地区的生态补偿以政府主导的纵向生态补偿为主,纵向生态补偿的资金主要来源于政府财政收入,财政学相关理论对纵向生态补偿提供了较好的支撑。然而,在横向生态补偿以及市场化多元化生态补偿方面,相关基础理论研究的滞后还不足以支撑实践需要。关于三江源生态补偿问题的研究,目前比较有影响力的研究主要是由中国工程院牵头开展的课题《三江源区生态补偿长效机制研究》。该项课题由中国工程院院士孟伟牵头,课题组成员包括了十位中国工程院院士以及北京大学、清华大学、中国环境科学研究院以及青海省环境科学研究设计院等的权威学者,提出的建议包括加强法规建设、基于三江源农牧民生产生活条件改善以及提高公共服务能力,在经济层面进一步明确生态补偿标准,发展生态产业等多元市场化生态补偿模式。对于横向生态补偿,鉴于理论界对横向补偿标准等问题的研究没有达成一致,不同的理论和方法计算得出的补偿标准存在较大差异,该课题在最终建议中未涉及上下游以财政资金为主要方式的横向生态补偿。未来,还需要推动理论界在这一方面取得突破性进展。同样,水权、碳汇交易以及飞地经济等市场化多元化生态补偿方式同样存在诸多亟待突破的理论问题。持续完善三江源生态补偿法律法规体系从全国来看,尽管我国还没有专门的生态补偿立法,但是在多年的实践中,我国在不同层次的法律法规中基本形成了生态补偿相关的法律法规制度体系。目前我国与生态补偿相关的法律法规制度体系主要包括宪法、法律与行政法规三个层次,党的十八
相关推荐
主办单位:中国财政杂志社
地址:中国北京海淀区万寿路西街甲11号院3号楼 邮编:100036 电话:010-88227114
京ICP备19047955号京公网安备 11010802030967号网络出版服务许可证:(署)网出证(京)字第317号