时间:2019-08-22 作者:张立彦 (作者单位:首都经济贸易大学)
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摘要:
澳大利亚地方政府财政援助制度作为联邦对地方政府转移支付的主要形式,体系相对完善、运行时间较长、运行效果较好,对其制度特点进行研究分析,可为我国省以下财政转移支付制度的构建提供有益借鉴。
层级立法为制度运行提供法律支撑
依据澳大利亚现行法律规定,澳大利亚实行联邦制,由联邦、州(领地)和地方三级政府构成。联邦政府与州(领地)政府之间没有行政隶属关系。地方政府隶属于州或领地政府,依据州(领地)的法律和治理架构设立和运营。在财政体制上澳大利亚实行典型的分税、分级财政管理体制。澳大利亚的地方政府财政援助制度始于1974—1975财年,目前其法律依据是1995年修订的《地方政府(财政援助)法案(联邦)》(以下简称《法案》),《法案》为在全国范围内实施对地方政府的转移支付奠定了立法基础。澳大利亚政府认为,改进地方政府为所有居民提供公共服务的能力符合国家利益,而《法案》则是实现这一目标的重要手段。《法案》规定,财政援助拨款由联邦作为特定目的支出交由各州(领地)分配给地方政府。《法案》明确联邦通过州(领地)政府给予地方政府财政援助的目的在于增进地方政府的财政能力,提高其为居民提供均等水平公共服务的能力...
澳大利亚地方政府财政援助制度作为联邦对地方政府转移支付的主要形式,体系相对完善、运行时间较长、运行效果较好,对其制度特点进行研究分析,可为我国省以下财政转移支付制度的构建提供有益借鉴。
层级立法为制度运行提供法律支撑
依据澳大利亚现行法律规定,澳大利亚实行联邦制,由联邦、州(领地)和地方三级政府构成。联邦政府与州(领地)政府之间没有行政隶属关系。地方政府隶属于州或领地政府,依据州(领地)的法律和治理架构设立和运营。在财政体制上澳大利亚实行典型的分税、分级财政管理体制。澳大利亚的地方政府财政援助制度始于1974—1975财年,目前其法律依据是1995年修订的《地方政府(财政援助)法案(联邦)》(以下简称《法案》),《法案》为在全国范围内实施对地方政府的转移支付奠定了立法基础。澳大利亚政府认为,改进地方政府为所有居民提供公共服务的能力符合国家利益,而《法案》则是实现这一目标的重要手段。《法案》规定,财政援助拨款由联邦作为特定目的支出交由各州(领地)分配给地方政府。《法案》明确联邦通过州(领地)政府给予地方政府财政援助的目的在于增进地方政府的财政能力,提高其为居民提供均等水平公共服务的能力,保持地方资金的稳定性和提升地方公共服务供给的效率和效果等。此外,《法案》对地方政府财政援助的国家原则、援助拨款的种类、实施程序和分配方法等均有明确具体的规定。完善周密的立法规定有效避免了实施过程中的盲目性,从而为澳大利亚地方政府财政援助制度的有效施行奠定了坚实的法律基础。
具有针对性的援助拨款形式
澳大利亚地方政府财政援助包括一般目的拨款和地方道路拨款两种形式。一般目的拨款始于1974—1975财年,旨在提高地方政府提供均等水平公共服务的能力。地方道路拨款始于1991—1992财年,旨在满足地方对道路支出和道路资产维护的需求。地方财力紧张和交通基础设施支出需求较大是澳大利亚地方政府财政面临的两大突出问题。一方面,由于在政府间初次财力分布格局中联邦政府占比较大,政府间存在较明显的纵向财力不平衡。以2014—2015 财年为例,澳大利亚联邦政府税收收入占税收总额的比例为80%,州和地方政府税收收入占税收总额的比例分别只有16.5%和3.5%。因此通过一般目的援助拨款可有效缓解地方财力紧张,保障地方服务提供能力。另一方面,鉴于交通基础设施在地方政府支出中所占比重较大,占地方财政支出比重平均在20%以上。因此澳大利亚于20世纪90年代增加了地方道路拨款这一专项转移支付形式,以解决地方道路支出方面的专门需要。由于地方政府财政援助拨款只有一般目的拨款和地方道路拨款两种形式,管理上简便,且有利于针对性地解决地方财政的主要矛盾和问题。
明确具体的国家原则
《法案》要求,对地方政府财政援助拨款的分配必须符合国家原则。目前《法案》规定的在地方政府间分配一般目的拨款的国家原则包括:一是横向均等化原则。即确保各地方政府能够通过合理努力,以不低于州或领地地方政府的平均水平履行职能。同时考虑地方政府在履行职能方面支出需求的差异和筹集收入能力的差异。二是中性原则。在衡量各地方政府支出需求和筹资能力时采用努力或政策中性的方法,即尽可能使地方政府在支出和收入方面的政策或努力不影响拨款分配的结果。三是最低限度拨款原则。即各地方至少可以获得最低程度的一般性拨款。四是包含原则。即为公平起见,在评估地方收入能力时,应包含收到的其他政府间拨款支持。五是关于土著和塔勒斯海峡岛民的原则。即规定给地方政府的财政援助应考虑土著居民和塔勒斯海峡岛民的需要。六是关于地方政府合并的原则。即当两个或两个以上地方政府合并时,合并之初的4年对新组建的地方政府提供的一般目的拨款应该相当于合并前各地方政府的拨款总和。此外,《法案》中规定地方道路拨款的国家原则为:地方道路拨款应该尽可能以各地方政府对道路支出和道路资产维护支出的相对需求为基础进行分配。上述国家原则的主要目的在于为依据《法案》向地方政府进行转移支付建立国家层面的一致性基础,并为转移支付资金分配提供指导。依据《法案》,任何对国家原则的修改,包括新原则的建立,在生效前必须提交澳大利亚联邦议会讨论通过。
清晰的政府间职责划分
在地方政府财政援助制度运行中,澳大利亚联邦、州和地方三级政府间各有分工。联邦政府主要职责为:一是每财年开始,联邦政府依据《法案》估算全国范围内地方政府所需拨款数额,并通知各州和领地一般目的拨款和地方道路拨款的建议数;二是对各州提交的地方政府财政援助分配方案是否符合法律要求进行审查并签署是否同意拨款的意见;三是在同意州(领地)提交的拨款分配方案的前提下,联邦政府按季度分期将拨款支付给州和领地;四是依据《法案》要求,联邦政府每年必须向议会提交地方政府财政援助实施的年度报告。州(领地)政府主要职责为:一是依据联邦政府下达的拨款建议数,由各自地方拨款委员会提出在所属地方政府间分配拨款的建议并提交联邦政府审批;二是对于联邦支付的地方财政援助拨款,各州(领地)必须毫不拖延和不附加任何条件地及时转给地方政府,并在每财年结束后尽快向联邦提交支付款项给地方政府的明细报表; 三是向联邦政府提交改进地方政府效率和绩效措施的年度报告。地方政府主要职责为:一是向州(领地)地方拨款委员会提交关于拨款分配的相关文件;二是依法安排援助拨款的使用;三是向州(领地)政府提交地方政府财政和政府绩效报告。由于联邦、州和地方三级政府职责分工明确、相互配合,有效确保了地方财政援助制度运行中的顺畅和高效。
科学合理的拨款分配既是客观的拨款分配标准。地方政府财政援助的资金由联邦政府提供,援助资金分配包括两个步骤:首先由联邦政府将援助资金在各州(领地)间进行分配,然后再由各州(领地)将本辖区分得拨款额在所属各地方政府间进行分配。地方政府援助拨款在州(领地)间的分配由联邦政府统一按人口规模、道路长度等客观标准进行分配,避免人为因素的干扰。在各州(领地)内部一般目的拨款的分配依据“努力中性”原则,对各地方政府标准收入(包括税收和其他收入)和标准支出(提供标准范围和质量的公共服务所需资金)按照客观标准进行评估。支出需求一般按州内人均数和地方人口数进行评估,税收收入能力一般按税基(多为土地价值,因基于土地价值课征的财产税是澳大利亚地方政府的主要收入来源)和州的平均税率进行评估。地方道路拨款的分配则基于对道路支出需求的客观评估,相关考虑因素包括各地方的道路长度、类型和用途等。由于不是按实际收支水平进行分配,这样使拨款分配不受各地政策和人为努力的影响,从而避免“鞭打快牛”式的逆向激励。科学合理的拨款分配又是横向均等化为核心的分配原则。各州(领地)均以国家原则要求的横向均等化为基础进行拨款分配,通过把处于不利地位的地方财政提升到平均水平,使各地方政府通过合理的收入筹集努力,能够提供相似范围和质量的服务,从而实现地方政府间财政能力和服务水平的横向均衡。这意味着在服务提供成本相对较高的地方政府,如在偏远地区(运输成本更高)或者老龄或学龄前人口比重较高的地区(对特定服务的需求更多)将得到相对更多的转移支付资金。同时,税源充裕的地方政府趋于获得相对较少的拨款资金。三是较全面的均等化范围。均等化范围是指各州(领地)拨款委员会在横向均等化基础上决定一般目的拨款分配时所考虑的财政收入来源和支出活动的类别。如表所示为各州(领地)纳入支出需求和收入能力评估的财政收支范围。
从表中可见,纳入均等化的收支项目范围较广泛,支出方面,大多数州(领地)涵盖行政、公共秩序与安全、教育、文化、社区设施、垃圾处理等公共服务支出、道路机场等基础设施支出以及资本性支出的折旧,还有少数辖区包括债务利息支出和经济性活动支出等。收入方面,所有州都将地方政府的主要财源税收纳入均等化范围,此外,一些州还将使用者付费和财政补贴纳入均等化范围。这样在一定程度上为全面而公平地反映各地的支出需求与收入能力提供了基础。
统一性与灵活性相结合的制度安排
统一性体现在:统一的分配机构、分配原则和分配依据。依据《法案》,地方财政拨款分配的负责机构均为各州(领地)的地方政府拨款委员会,拨款分配均以遵循《法案》和国家原则为基础和前提,均依据客观因素和分配公式进行分配。灵活性体现在:各州(领地)在分配模式的选择、均等化范围以及财政收支具体评估方面,因地制宜,结合本地实际加以确定。此外,虽然一般目的拨款和地方道路拨款对资金使用的大方向有所限定,但对资金使用具体用途不做规定,赋予地方政府在资金使用方面的自主性和弹性,地方可以将拨款用于地方优先事项。这种统一性与灵活性相结合、共性与个性相结合的特点有利于在联邦统一指导下充分发挥州和地方政府的能动性,使得地方政府财政援助制度能够上下配合,有序运转。
完善的绩效报告制度
依据《法案》要求,联邦政府每年须向议会提交包含全国可比数据的地方政府绩效评估报告。为此,联邦要求各州(领地)每财年在以下方面提供报告:在所属地方政府间分配财政援助资金的方法;地方政府在实施长期财政和资产管理计划方面的进展;在地方政府间建立和实施可比较的绩效评价措施;改进地方政府服务提供效率和有效性的改革;以及关于为土著和塔勒斯海峡岛民社区提供地方政府服务的行动,等等。此外, 对所有地方政府都有就绩效进行报告的法定要求,这些报告采取年报、绩效报表、财务报表或战略规划报告的形式。完善的绩效报告制度为提高财政援助资金的使用效率和效果提供了保障。
(本文系北京市教委社科计划项目“北京市对区的政府间转移支付研究”,项目编号:SM201710038012)
责任编辑 李烝
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