时间:2019-08-22 作者:杨一介 (作者单位:中国社会科学院农村发展研究所)
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摘要:
顺应农村改革新形势,土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的制度安排成为继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新,也是中央关于农村土地问题出台的又一重大政策。为实施“三权分置”,需要更新农户承包土地的权利体系和家庭承包经营制度,为此土地承包法律制度的修改已提上立法日程。因承包土地的权利结构发生变化,为满足实践的需要和重建地权体系的要求,土地承包法律制度的修改需要对农户承包地的融资担保问题给予充分考虑。
“三权分置”的法律内涵
首先,落实土地集体所有权是实施“三权分置”的根本。在农村社会经济条件发生根本变化的背景下,应重新理解和解释农民集体所有权的含义。落实集体所有权,须在重建农民集体成员权制度的基础上,根据主体构成、主体责任、产权结构等因素,建立具有可操作性的集体所有权规则体系,区分农民集体所有权的不同形态,明晰集体土地产权归属,进而实现集体所有权主体的清晰的法律表达。具体而言,落实集体所有权,一方面要对集体土地所有权进行确权颁证,另一方面要以保障农民集体成员权为基础,即通过保障农民集体的成员权来实现集体所有权。以传统的所有权权能来衡量集体所有权,既不利于农民集体...
顺应农村改革新形势,土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的制度安排成为继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新,也是中央关于农村土地问题出台的又一重大政策。为实施“三权分置”,需要更新农户承包土地的权利体系和家庭承包经营制度,为此土地承包法律制度的修改已提上立法日程。因承包土地的权利结构发生变化,为满足实践的需要和重建地权体系的要求,土地承包法律制度的修改需要对农户承包地的融资担保问题给予充分考虑。
“三权分置”的法律内涵
首先,落实土地集体所有权是实施“三权分置”的根本。在农村社会经济条件发生根本变化的背景下,应重新理解和解释农民集体所有权的含义。落实集体所有权,须在重建农民集体成员权制度的基础上,根据主体构成、主体责任、产权结构等因素,建立具有可操作性的集体所有权规则体系,区分农民集体所有权的不同形态,明晰集体土地产权归属,进而实现集体所有权主体的清晰的法律表达。具体而言,落实集体所有权,一方面要对集体土地所有权进行确权颁证,另一方面要以保障农民集体成员权为基础,即通过保障农民集体的成员权来实现集体所有权。以传统的所有权权能来衡量集体所有权,既不利于农民集体成员权制度建设,也不利于农村社会经济条件发生根本性变化后集体所有权制度的重建和农村基本经营制度的更新。落实农户承包土地集体所有权的关键是坚持土地承包关系长久不变。农民集体成员以家庭为单位享有的土地承包经营权是集体所有的具体实现形式。
其次,对稳定土地承包权、放活土地经营权的理解,应置于土地承包经营权流转的背景之下。客观地看,土地承包权和土地经营权分置是土地承包经营权流转的法律后果。土地承包权和土地经营权分置的法理意蕴在于:农户的土地承包经营权既可以由其自己持有,也可以转手他人。在保障农户初始取得集体所有的承包土地的基础上,根据自愿、有偿原则,推动土地承包经营权流转,进而建立土地经营权制度,以实现放活土地经营权的目标。农户土地承包权的实质在于,它是农民集体成员基于其成员资格而以家庭为单位初始取得的承包土地的财产权。在土地承包经营权不发生流转的情形下,不会发生土地承包经营权的分置。简言之,享有农民集体成员权是农户取得土地承包权的基础性原因。稳定农户土地承包权的法理意蕴是:农户取得承包地时具有承包资格并参与土地分配的家庭成员即为农民集体成员,享有土地承包权。进一步说,稳定农户土地承包权指的是维护和保障农民集体成员以户为单位初始取得集体所有的承包土地的权利。土地经营权的法律表达是农户将其基于成员权而初始取得的集体所有的承包地的占有、使用、收益和依法处分的权能或部分权能让渡于他人,受让人取得经营农户承包地的权利。土地承包经营权流转中的受让方取得承包地后,享有独立地占有、使用、收益和依法处分的权利。尽管土地承包权和经营权的流转方式不同,但土地经营权的独立性不受取得方式的影响。一方面,土地经营权的制度基础是家庭承包经营;另一方面,土地经营权在设立后,已成为一项脱离农民集体成员权的财产权。根据取得方式的不同,土地经营权可以体现为不同的权利形态。土地经营权出租是土地承包经营权流转的主要方式。但在土地承包经营权制度实践中,土地经营权互换、转让等也是土地承包经营权流转的常见方式。由这些交易方式而形成的土地经营权,其性质与土地经营权出租不同。
农户承包土地经营权融资担保面临的问题
根据《物权法》的规定,以家庭承包方式取得的土地承包经营权不得抵押。同时,根据2015年12月《全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》,在试点地区,允许以承包土地的经营权抵押贷款。另外,根据《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》,承包土地的经营权抵押指的是承包农户或农业经营主体以承包土地的经营权抵押,向银行业金融机构贷款,在约定期限内还本付息。承包土地的经营权抵押贷款的试行,为土地经营权人融资提供了可能,但与此同时还应分析其中存在的问题,进而推动相关法律制度不断完善。
实践中面临的一个问题是,由于抵押的是承包土地的经营权的经营收益,银行提供的贷款额度有限。为促进经营收益的抵押融资,基层政府和集体组织也会参与其中。这样一来,将会增加经营收益抵押融资的交易成本。同时,在经营者的经营期限较短或经营收益不高的情况下,金融机构为规避风险也可能缺乏为经营者提供融资的动力。在农户自营承包地的情形下,农户可以以其承包地的经营收益抵押融资。当农户不能履行到期债务时,可以强制管理的方式实现抵押权。但小规模农户承包地的经营收益作抵押,在实践中的可操作性和有效性还有待进一步观察。原因在于,农户承包地的规模较小,收益也较少,以强制管理方式实现抵押权同样会增加抵押融资的交易成本,金融机构同样缺乏为农户融资的动力。
近年来,土地承包经营权流转又兴起一种新方式即土地信托。在土地信托机制中,委托人除收益外不享有其他权利,经营者取得土地经营权后对其行为也没有特别限制,这导致权利结构不清晰。由于金融资本和专业农业公司的参与,如果制度安排不能使农地产出效率能够满足利益相关方的回报期待,土地信托在实践中可能缺乏推广价值。由此带来的问题是受托人能否抵押土地权利来融资,以及如果土地产出不足以清偿信托债务,受托人能否处分土地权利给债权人等问题,这在实践中还没有得到有效解决。
另外,抵押标的单一化已不能满足实践的需要。以承包地的经营收益抵押融资,为经营者改善经营条件提供了可能。但抵押标的单一化可能会影响承包土地经营权抵押融资政策的实施效果。笔者了解到的以土地经营权的经营收益抵押的案例表明,以经营收益抵押融资,在经营收益较低或存在风险的时候,如果地上附着物具有较高的经济价值,金融机构会选择以地上附着物为抵押物。虽然这种做法可以较好地保障抵押权的实现,但却偏离了以经营收益抵押的政策。
建立农户承包土地经营权融资担保体系
为稳定和完善农村基本经营制度、有效实施“三权分置”,土地经营权制度建设应立足于建立土地经营权租赁为主、兼顾其他交易方式的土地承包经营权流转机制。与此相适应,应着眼于土地经营权的具体形态建立农户承包土地经营权的融资担保体系。农户承包土地的经营权抵押在融资担保体系中的地位,应依据承包土地的经营权的性质作出判断。承包土地由农户自营或承包地出租而形成的土地经营权抵押,其实质是以经营收益质押。在此情形下,农户承包土地经营权融资担保适用质押规则。实践中,以互换、转让等方式取得的土地经营权为用益物权。在土地经营权为用益物权的情形下,以土地经营权融资担保的方式与以租赁方式取得的土地经营权的融资担保不同。对此情形下的土地经营权的融资担保,应在总结试点经验的基础上,探索建立因互换、转让而产生的土地经营权的抵押机制。此外,鉴于土地经营权融资担保标的单一化已不能满足实践的需要,应实现以科学法理为基础的融资担保标的多元化。
责任编辑 李艳芝
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