时间:2019-08-22 作者:陈述|韩冬梅 (作者单位:江苏省宿迁市财政局 江苏银行投资银行部)
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摘要:
2015年11月财政部出台《政府投资基金暂行管理办法》后,地方政府设立的各类产业发展基金规模不断扩大,政府的引导作用明显增强,但实际运作中市场化程度不够、投资效率不高、产业扶持效果不显著等问题普遍存在。本文通过对国内产业基金运作现状的调查了解,对产业发展基金市场化运作提出建议。
产业基金发展现状
1.产业发展基金定位。产业发展基金属于政府投资基金范畴。它与支持基础设施建设的基金共同构成政府投资基金的主要内容。具体定位如 图一:
根据财政部定义政府投资基金是指由各级政府通过预算安排,以单独出资或与社会资本共同出资设立,采用股权投资等市场化方式,引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金。由此可见,采取股权方式投资、坚持市场化运作,是产业发展基金的主要特征。
2.最新政策要求。财政部《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金,依法实行规范的市场化运作,按照利益共享、风险共担的原则,引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,政府可适当让利。由此可以看出,政府对规...
2015年11月财政部出台《政府投资基金暂行管理办法》后,地方政府设立的各类产业发展基金规模不断扩大,政府的引导作用明显增强,但实际运作中市场化程度不够、投资效率不高、产业扶持效果不显著等问题普遍存在。本文通过对国内产业基金运作现状的调查了解,对产业发展基金市场化运作提出建议。
产业基金发展现状
1.产业发展基金定位。产业发展基金属于政府投资基金范畴。它与支持基础设施建设的基金共同构成政府投资基金的主要内容。具体定位如 图一:
根据财政部定义政府投资基金是指由各级政府通过预算安排,以单独出资或与社会资本共同出资设立,采用股权投资等市场化方式,引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金。由此可见,采取股权方式投资、坚持市场化运作,是产业发展基金的主要特征。
2.最新政策要求。财政部《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金,依法实行规范的市场化运作,按照利益共享、风险共担的原则,引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,政府可适当让利。由此可以看出,政府对规范化的投资基金是鼓励的。政府独资或参股设立各类型产业基金,撬动社会资本参与,仍是未来的政策鼓励方向之一,但前提是规范运作、不增加地方政府的潜在债务。
3.基金发展现状。截至2016年底,国内各地政府投资基金共设立1013支,总规模53316.50亿元,已到位资金19074.24亿元;其中:基础设施类政府投资基金共设立112支,总目标规模21089亿元,已到位资金7738亿元;产业投资类政府投资基金(包括创业投资基金、产业投资基金等)共901支,总目标规模32227亿元,已到位资金11336亿元。政府投资基金旨在以下方面发挥积极作用:一是通过政府信用,吸引保险资金、社保资金等机构投资者的资金以及民间资本、国外资本等社会资金聚集,形成强大的资本供给;二是优化资金配置方向,通过基金引导社会资金流向新兴产业领域,促进转型升级。三是弥补市场不足,引导社会资金投资处于初创期、成长期的企业,实现产业培育。
产业发展基金运作存在问题及原因分析
(一)投资运作存在的问题
产业发展基金在实际运作中存在不少问题,具体表现为“三易三难”:一是基金设立容易投资难。政府投资基金投资进展缓慢,普遍存在结余。国家审计署于2015年公布,14个省2009年以来筹集的创业投资基金中有397.56亿元(占84%)结存未用,其中4个省从未支用。二是基金进入容易退出难。政府投资基金退出渠道在现实业务操作中,实质上是明股实债的协议约定退出,其他退出方式不具备现实可操作性。三是基金扶持容易收效难。基金扶持企业,进行产业培育是一个长期的过程,不仅需要一定规模的股权投资及时注入企业,还需要投资后长期在人才、信息和技术方面带来增值服务;不仅需要从企业内部提升和变革,还需要制定配套政策打造利于企业成长的外部环境。目前各地基金多数只注重解决资金问题,往往对企业发展收效并不显著。
(二)原因剖析
1.投资责任主体尚未完全市场化。目前政府投资基金虽然不同程度引入基金管理人进行投资管理,但在投资决策上走向两个极端,一是由政府组成领导小组最终形成投资决策,能够充分体现政策引导但投资失败责任由政府领导承担;二是由基金管理人开展尽调后优选企业进行投资,此种模式往往将本地资金投资域外发达地区个别项目。投资主体责任不清,政策性和市场化不能妥善处理,导致多数基金实际投资裹足不前。
2.基金管理人尚未实现专业化。专业投资机构在投资尽调阶段,可以通过财务、法律的风险,最大限度保证资金安全,在投资后续服务管理阶段将自身信息、人才资源优势引入被投资企业。专业化、实务经验丰富的股权投资(PE)机构集中在一线城市,欠发达地区成立的政府投资基金难以引进专业化团队。没有专业化团队,资金安全缺乏技术保障导致难以做出投资决策,增值服务缺乏导致投资效果欠佳。
3.投资退出渠道尚未有效拓展。一方面是我国多层次资本市场体系尚未成熟,大多数中小企业股份制改革和股权流通仍需时日,股权转让、份额转让、并购重组等投资退出方式操作空间较小。另一方面国有投资融资平台实体化运作刚刚起步,对阶段参股、购买承接实体企业股份尚需积累经验。
市场化运作建议
(一)从基金的“募投管退”四大环节重构和深化市场化运作机制。
1.募集资金应积极发挥地方品牌在市场中的号召力。募集资金的市场化就是要改变以往完全依靠财政资金设立投资基金的做法,充分利用政府信用和地方品牌在资本市场上的号召力,撬动金融资本、产业资本参与政府投资基金。以宿迁市为例,一是由政府引导,要求家乡著名企业家刘强东所在的京东集团冠名并少量出资,资金募集将具备全国影响力,能够有效控制资金成本,能够引进国内一线基金管理公司。二是充分发挥洋河酒厂品牌优势,设立洋河产业发展基金,由其母公司产发集团出资作为劣后级,不仅募集能力强,而且可以实现更加灵活的投资(如债券投资)、管理和退出(如股权回购)。
2.投资决策关键在于明确投资主体责任。政府投资基金的市场化关键在于投资决策的市场化、专业化。充分放权给经验丰富的基金管理人做投资决策,至少有以下优势:一是避免政府和主要领导决策带来的投资责任和风险;二是专业的会计师、律师能够充分挖掘被投资企业及其实际控制人的财产保障措施,实现投资风险最小化;三是理顺投资收益与责任分担,能够激励基金管理人,有效提升投资效率。
3.后期管理要充分发挥基金管理公司的专业能力。需要扶持的企业往往技术含量不够、缺乏先进管理理念和企业发展战略思想,人脉、思路打不开,尤为需要先进投资机构带来后续增值服务。而填补投资后服务管理的缺失,关键在于优选国内PE机构作为基金管理人,并要求基金管理人具备提供以下增值服务的能力:一是资源整合,对基金管理人全国范围内已投资企业针对产业链整合、商业模式梳理等角度可以提出资源整合方案;二是人才引进,利用基金管理人的信息优势为被投资企业推荐技术、管理人才;三是融资上市,为被投资企业提供股改、挂牌等融资辅导的技术和渠道资源支持。
4.投资退出要依托市场做好渠道管理。并购的时代已经来临,并购是未来主要的退出方式,相比IPO难度小、速度快。产业发展基金可以按如下思路理顺退出渠道:一是针对招商引资大项目,引入产业发展基金股权投资促进项目落地,在企业投产达效后,可以通过协商企业回购股权、协议市属国有投融资公司并购持股等方式实现退出;二是针对本土企业扩大再生产项目,由基金管理人专业落实企业及实际控制人抵押担保,订立股权回购协议;针对拟上市企业,从产权梳理、税务成本等方面完善上市扶持政策,充分利用上市绿色通道政策,加快培育一批上市企业,拓展退出渠道。
(二)处理好政策性与市场化的重大难题
专业的基金管理公司由于利益的驱动倾向于选择高速成长、准备上市的企业投资(Pre-IPO),而政府产业培育的政策导向倾向于扶持初创期、成长期的企业。如何处理好政策与市场化的潜在矛盾,关键在于改变基金管理人的激励约束机制。一是对基金管理人的考核机制重在安全性和社会效益。与完全市场化的私募基金不同,政府投资基金的产业培育导向不能变、资金安全要求更高,需要建立衡量产业培育社会效益的考核体系,作为基金管理人薪酬依据。二是对基金管理人的激励方式应“淡化盈利、突出让利”。基金的盈利不以股权IPO大幅增值为主要盈利模式,应以企业营收成长、税收增长为奖励机制,政府投资应让渡股权收益。
(三)因地制宜形成政策资源优势助力基金运作
1.强化配套政策重点改善融资环境。产业发展基金立足于产业培育,引入专业化的运作机制从内部培育,还需政府在外部环境方面强化配套政策,财政现有的各类风险补偿资金池政策、普惠金融政策、人才引进政策等应优先定向支持被投资企业。
2.出台扶持政策鼓励对接多层次资本市场。目前我国已初步建立多层次的资本市场体系,主板均已恢复IPO,“即报即审、审过即发”绿色通道适用范围也在逐步扩大,企业上市适逢最佳历史机遇。地方政府应紧抓历史机遇,积极研究引导扶持政策,从补办产权、补交税收、补偿上市费用等企业面临的现实困难强化政策扶持,切实帮助企业进入三板、创业板、中小板和主板市场,也为政府投资基金拓展退出渠道。
3. 研究环境与产业协同发展的组合政策。在产业发展基金外,还应注重城市发展建设基金、尤其是政府与社会资本合作PPP基金的设立与优化。产业的转型与发展不仅在于自身,与公共服务领域和基础设施领域的公共产品和服务的供给效率息息相关。政府投资基金与优化城市建设和PPP项目融资环境的城市发展(含PPP)基金的政策研究应该并重,共同推进经济转型发展。
责任编辑:雷艳
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