时间:2019-08-22 作者:陆桂营 (作者单位:福建省财政厅)
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摘要:
政府和社会资本合作(PPP)模式是公共服务供给机制的重大创新,是宏观层面的“体制机制变革”。通过三年多的实践,福建省落地项目数量、规模和落地率呈现逐年上升趋势,落地领域从市政工程、片区开发、交通运输等传统领域,向文化、医疗卫生、旅游、养老等民生短板领域、新兴领域扩展。同时,PPP模式推广过程中反映出来一些问题,如经济欠发达地区项目小而散、收益不足、保障弱、缺乏吸引力。如何运用市场的方式,在遵循市场规律的基础上,因地制宜,挖掘项目潜力,创新 PPP项目运用模式,形成可复制可推广的典型经验做法,将PPP模式引向基层,服务民生,推向落地,成为PPP模式成功与否关键因素之一。福建省龙岩市四个县(区)乡镇污水处理厂网一体化项目为乡镇污水领域探索推广运用PPP模式,提供了有益的借鉴经验。
项目概况
闽西是全国著名革命老区,原中央苏区的重要组成部分,是全国赢得“红旗不倒”光荣赞誉仅有的两个地方之一。项目实施前,龙岩市新罗区、永定区、连城县、武平县的乡镇均没有污水处理厂,相关生活污水直接排入水渠,导致溪流水质逐年恶化,老区人民的生活品质受到较大影响。2014年,龙岩市人民政府印发《关于加快推进乡镇污水处理设施...
政府和社会资本合作(PPP)模式是公共服务供给机制的重大创新,是宏观层面的“体制机制变革”。通过三年多的实践,福建省落地项目数量、规模和落地率呈现逐年上升趋势,落地领域从市政工程、片区开发、交通运输等传统领域,向文化、医疗卫生、旅游、养老等民生短板领域、新兴领域扩展。同时,PPP模式推广过程中反映出来一些问题,如经济欠发达地区项目小而散、收益不足、保障弱、缺乏吸引力。如何运用市场的方式,在遵循市场规律的基础上,因地制宜,挖掘项目潜力,创新 PPP项目运用模式,形成可复制可推广的典型经验做法,将PPP模式引向基层,服务民生,推向落地,成为PPP模式成功与否关键因素之一。福建省龙岩市四个县(区)乡镇污水处理厂网一体化项目为乡镇污水领域探索推广运用PPP模式,提供了有益的借鉴经验。
项目概况
闽西是全国著名革命老区,原中央苏区的重要组成部分,是全国赢得“红旗不倒”光荣赞誉仅有的两个地方之一。项目实施前,龙岩市新罗区、永定区、连城县、武平县的乡镇均没有污水处理厂,相关生活污水直接排入水渠,导致溪流水质逐年恶化,老区人民的生活品质受到较大影响。2014年,龙岩市人民政府印发《关于加快推进乡镇污水处理设施建设的实施意见》,明确要求将龙岩市辖区内范围内各县(市、区)乡镇污水处理厂统一建设与运营。2015年6—8月,新罗区、永定区、连城县和武平县等四个县(区)先后通过本项目实施方案,将龙岩市新罗区、永定区、连城县、武平县四个县(区)的乡镇污水处理厂及配套管网捆绑打包实施,涉及辖区内28个乡镇,污水处理规模约5.9万吨/日,总配套管网长度约190公里,项目投资总额约6.7亿。项目合作期内,由项目公司负责28个乡镇污水处理厂及配套管网的投资建设、运营及维护,合作期满资产设施无偿移交给四个县(区)政府或其指定机构。2015年9月发布资格预审公告,12月福建纳川管材公司联合体中标,项目合作期31年,其中建设期1年,运营期30年。2016年4月16日双方签订了《PPP项目合同》,目前项目已进入执行阶段,各方面工作进展顺利,预计年底前完成主体工程投资。通过项目的实施,将有效解决生活污水乱排问题,改善老区人民的生活环境,受益群众近百万。
项目特点
创新交易结构。乡镇地理位置分散,单个项目污水处理量小、成本高、实施风险大,难以吸引社会资本。通过四个县(区)的项目打包,将“小项目”变成了“大项目”,统一对外招商、招标,规模效益得以发挥,管理效率提升成为可能;通过“肥瘦搭配”的科学规划,将“好项目”和“差项目”进行合理捆绑,有效平衡单个项目财务风险;通过跨区域整体规划、统一协调、整合资源,有效降低了社会资本与政府部门的沟通成本,进而大大降低了项目运营风险。
合理风险分配。项目的全部建设、运营风险及污水收集风险全部由社会投资人承担,将污水收集风险全部转嫁给社会投资人承担,社会投资人的污水设施运营费与污水收集率紧密相连,社会投资人有充足动力去收集更多的污水来提高自身的经济效益,改变原来乡镇污水处理设施“空运转”的现象发生。同时,针对乡镇污水处理收益低、融资更难的问题,政府也没有简单“甩包袱”,如项目融资上,主动协助,通过对接引入福建省PPP引导基金,给予项目贷款,并给予利率优惠,有效减轻了社会资本的融资成本和压力。2017年3月,福建省PPP引导基金为项目提供债务融资支持,融资期限10年,利率为中国人民银行五年期以上贷款基准利率下浮10%,融资额34500万元。
分类付费机制。付费机制上,灵活设置,采用政府根据项目“可用性付费+使用量付费+绩效付费”的模式。污水处理厂及配套管网根据项目的可用性进行付费,污水处理厂运营根据处理量与水质达标情况进行付费,配套管网运营根据管养及绩效结果进行付费。根据项目特点,将社会资本的成本要素进行分解,对建设投资和运营成本分别核算,建设投资后续通过财政审核的工程造价确定,运营成本根据后续实际处理水量确认,可避免将建设成本分摊水价、造成污水处理单价较高的弊端,也适度降低了投资人的资金压力,降低项目风险。
经验启示
一是有利于缓解政府支出压力和推动政府职能转变。通过PPP模式引进社会资本,发挥其专业技术优势和管理优势应用于乡镇污水处理,不仅提高了效率,也平滑了财政支出压力,更有利于扭转以往“有人建,没人管”“有钱建,没钱养”的问题,让政府从直接投资、建设的繁重事务中脱身出来,转变职能由公共设施服务的供给者变成监管者,为公众提供高质量的服务。
二是有效提高基层民生短板的供给效率和质量。当前,民生领域短板仍较多,特别是基层欠账更多,完全依靠基层政府短期财力集中建成一批民生项目不太现实。通过PPP模式引入社会资本,充分发挥其在资金、管理和技术等方面优势,有助于降低成本,提高供给效率。同时,有别于BT回购,PPP模式下社会资本不只管建成、验收,还要管十多年的运营,因此其在提高效率和降低工程造价的同时,还要更注重工程质量,有效避免“豆腐渣”工程。
三是能够有效降低并理清项目风险。采用PPP模式,在项目初期实现风险识别和分配,将项目建设、融资、运营等主要风险转移给社会资本,有利于政府理清债务边界和管理权限。同时,针对短板项目收益低、成本风险高的实际情况,政府主动分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了社会资本风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。政府部门在与社会资本明确各方应该承担的责任以及共同承担的责任,对各自的权责做出划分,实现风险公担、合作共赢的目标。
相关建议
一是恪守PPP公益性本质。PPP项目公司的股比为80%:20%,政府占少数。项目公司总经理由社会投资人提名,副总经理由双方推荐,财务总监由政府方提名。虽然政府股比小,但合同约定,政府方对涉及公共安全、决定公司的经营方针和减资,公司合并、分立、解散、清算或者变更公司形式拥有一票否决权。通过特别约定,避免在项目公司在出现不利公共服务的情况下,政府方不因股份占比小无法行使否决权,从而有效保障了公众利益。
二是必要政策保障。健康良好的政策制度环境是所有资本投资活动中关键的、必不可少的首要基础条件,PPP项目更是如此。资本逐利性与社会公益性的必然冲突,决定了PPP模式中政策保障不能缺位,特别是基层民生短板领域,必须通过政府无形之手解决市场失灵的问题。
三是持续模式创新。本项目“捆绑”打包的模式创新只是在PPP实施过程中的一个案例,不可能解决所有问题,仍需要通过持续创新,提升项目价值,市场对接能力,以吸引社会资本。例如:鼓励“抱团”,以联合体方式整合各自优势,提高项目整体收益和抗风险能力,解决单个民企体量小或业务单一无法参与重大项目合作的问题;存量转换,漳州古城保护开发一期启动工程项目采用TOT模式改造创新,将经营权公开招标,筛选优秀专业的社会资本对古城进行运营,将政府性债务转化为企业债务,并通过引入社会资本挖掘项目潜力,提升项目商业运营能力,提高公共服务水平。只有因地制宜,挖掘当地资源及项目潜力,创新 PPP项目运用模式,并不断总结提升,才能持续提高收益水平,增强项目吸引力。
责任编辑 李烝
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