时间:2021-01-28 作者:汪兴元 (作者单位:湖北省财政厅金融处)
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摘要:
PPP模式在我国作为新生事物到目前为止还不尽完善。虽然国家陆续出台了系列规定用以指导业务实践,但是地方政府推进PPP项目建设过程中还存在诸多问题,亟待解决完善,实现PPP模式的可持续发展。
地方政府推进PPP模式过程中暴露出的问题及原因
(一)上位法缺失,理解不统一。目前,财政部和发改委“分线”、“分块”推广PPP模式,但由于所推广的领域和行业高度重叠,PPP政策、操作程序、采购管理、合同文本等内容重复交叉,甚至意见相左,导致地方在PPP项目操作中无所适从。以PPP项目信息管理平台为例,财政部和发改委均建立了各自的PPP信息管理平台,在实际操作中信息不易共享,数据不一致,不但增加了工作量,而且因统计口径不一致也给具体工作带来了一定的困扰。在财政部连续出台规范PPP相关管理规范同时,2019年7月1日,国家发展改革委也印发了《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》,强调了PPP项目可行性论证的重要性及项目的实施程序。但是,从PPP角度而言,仍需要出台更高层级的法律法规,对财政、发改和行业部门等法规进行统领和规范,强化分工协作,加强统一指导和管理。
(二)项目变更多,缺规范指引。由于PPP项目周期长,随着越...
PPP模式在我国作为新生事物到目前为止还不尽完善。虽然国家陆续出台了系列规定用以指导业务实践,但是地方政府推进PPP项目建设过程中还存在诸多问题,亟待解决完善,实现PPP模式的可持续发展。
地方政府推进PPP模式过程中暴露出的问题及原因
(一)上位法缺失,理解不统一。目前,财政部和发改委“分线”、“分块”推广PPP模式,但由于所推广的领域和行业高度重叠,PPP政策、操作程序、采购管理、合同文本等内容重复交叉,甚至意见相左,导致地方在PPP项目操作中无所适从。以PPP项目信息管理平台为例,财政部和发改委均建立了各自的PPP信息管理平台,在实际操作中信息不易共享,数据不一致,不但增加了工作量,而且因统计口径不一致也给具体工作带来了一定的困扰。在财政部连续出台规范PPP相关管理规范同时,2019年7月1日,国家发展改革委也印发了《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》,强调了PPP项目可行性论证的重要性及项目的实施程序。但是,从PPP角度而言,仍需要出台更高层级的法律法规,对财政、发改和行业部门等法规进行统领和规范,强化分工协作,加强统一指导和管理。
(二)项目变更多,缺规范指引。由于PPP项目周期长,随着越来越多的PPP项目落地实施,一些问题也集中显现出来。例如由于经济环境、原材料等要素成本、政策调整和地方政府需求等变化,前期工作不扎实,以及项目征地拆迁、电力迁改、水管迁移、信访维稳等协调解决不及时影响工期和推高成本,导致项目出现总投资超出概算以及建设地点、建设内容、建设标准变更等问题。以超概算为例,近年沙石料等涨价在4倍左右,工程类项目超概算情况比较普遍,在现行PPP相关政策文件中,并没有专门出台PPP项目超概算等变更的处理办法,实践中依然多采用传统工程项目超概算的相关管理规定,在办理相关变更等审批手续中就遇到了有的无法可依、有的有法难依的情况,从而出现既担心项目是否合规又不敢简单停工的困扰。按照国家现行文件规定,设计概算超过投资估算10%或者设计概算中工程建设费超过投资估算中工程建设费10%的,必须重新报批可行性研究报告或修改初步设计。有的已落地项目因未来经济预期下降,主动缩减项目投资规模并超过10%。但由于相应操作流程及指引缺失,对已经实施项目,是否需要重新编制“一方案两报告”?是否需要办理退库再入库?退库后是否按新项目执行最新规范性政策?是否需要重新招标?国家均未出台明确的指导意见,政府方、社会资本方对PPP项目变更的合规性存疑,这种进退两难的境况极易影响项目的落地或实施,导致“半拉子工程”。
(三)绩效付费难,易引发争议。财政部对PPP项目实行绩效付费已有明确要求。但由于PPP项目绩效考核缺乏顶层设计和行业指导标准,导致PPP项目全生命周期绩效考核难落实,绩效考核时存在主体责任不够明确、各个项目绩效考核指标体系水平参差不齐、考核指标中定性指标偏多、可操作性不强等问题,加之有的合同条款不具体,导致难以真正实现政府依据绩效考核结果来付费的政策目标,也不利于相同行业、相同领域项目之间的横向、纵向对比分析,极易引发地方政府和社会资本方的矛盾。
(四)项目体量大,风险需警惕。尽管规范的PPP不是隐性债务,但涉及到地方政府未来支出责任的兑现,地方财政是需要拿出真金白银的。尽管PPP项目在推进过程中,坚持严把项目“入库关”,要求各地严守“底线”和“红线”,PPP项目也日趋理性,总体风险可控,但由于目前在库项目体量较大,项目推进在地区间不平衡,随着内外经济形势的变化,原来预期偏乐观的地方,很可能财政收入出现较大的波动,从而影响项目的顺利推进。对于一些政府付费资金主要来源于土地出让收入的项目,因土地行情变化和土地收入使用的政策调整,也将会受到较大影响。特别是有的地方PPP项目财承已经逼近10%的红线,在地方债务高企的情况下,更要高度警惕可能出现的地方政府信用风险。
(五)专业人才少,监管难到位。由于项目投资大、周期长,有效实施PPP项目全生命周期管理,需要加强履约监管,这不仅要求监管人员熟知PPP项目操作流程和相关政策法规,还需要对相应行业领域的专业技术问题以及法律、财务、工程、审计、税务等问题均有一定程度的了解。现实中能够满足要求的复合型人才极度匮乏,亟待建立专业的管理团队。PPP项目监管是一个持续的过程。在PPP项目落地之后,一些实施机构往往产生“项目落地,可以歇气”的松懈思想,认为项目建设、融资、运营等都是社会资本或项目公司的事,殊不知没有地方政府监管的合同可能导致项目失控,这也是目前社会资本或项目公司绩效付费难的重要原因之一。另外,PPP监管需要社会中介机构的广泛参与,但是中介机构专业人员少,水平差异大。如在项目评审过程中,很多地方请不到高水平的PPP专家,一般的行业专家又很难将专业知识和PPP政策进行融合,导致部分PPP项目难以做到科学、权威评审,为PPP项目的后续推进及政府支出埋下了隐患。
相关建议
(一)统一PPP认识,加强统筹协调。PPP是创新公共服务供给的一种机制,在供给侧结构性改革和补短板的过程中的作用明显。规范的PPP项目不是政府隐形债务,但项目推进必须量力而行、理性发展,必须坚持不断完善和规范PPP项目管理,以期行稳致远。应该看到,PPP项目管理日趋规范,目前已入库项目许多是地方未来10年至30年关于基础设施和公共服务的重大项目,大多由地方党政主要负责人亲自部署和推动,受到老百姓关心关注,其重要性不可低估,思想上不能忽热忽冷,管理上不可放任和松懈。
实务中,基于PPP项目中地方政府监管主体、监管内容、监管方式等的具体分析,可采取以下具体措施:一是地方政府建立专门协调机制,主要负责PPP项目评审、组织协调和检查督导等工作,建立联评联审和跨部门合作机制。二是明确各个行政职能部门的监管职责和监管范围,落实监管人员,建立PPP项目监管考核机制和监管失职问责机制。项目实施机构应切实担负起“业主”的责任,加强对社会资本或项目公司履约监管。各级财政部门(PPP中心)重点做好政府支出责任审查和按效付费工作,落实项目库动态管理机制。各级发改部门应加强项目规划、立项、可研、实施方案、投资来源等审核。各行业主管部门依照各自职能,抓好项目全生命周期的监管工作,确保项目规范、有序、安全、高效地实施。三是加强PPP项目监管能力建设。
(二)坚持问题导向,加强政策指导。对PPP推进中存在的问题要高度重视,坚守原则底线,防止走偏走邪。但对哪些是PPP本身的问题,哪些是与PPP相关的问题,哪些是不同模式的比较效益问题,更应客观分析、理性看待,防止走极端。不能将PPP简单理解为一种融资模式,不能因为“审慎开展政府付费类项目”或强调规范就过度解读,认为国家不再支持PPP。
在缺乏上位法依据的情况下,针对PPP项目变更频繁、履约监管等面临的具体问题,在地方政府统一领导下,以问题为导向,加强政策指导,明确政策出路,完善协调推进机制,规范管理。通过梳理现行相关政策,针对前期工作不扎实、合同方案条款不细、投资概算调整以及主动缩减项目投资规模等问题,结合实际出台指导性的实施细则或管理办法,例如《PPP项目审批管理办法》《PPP项目概算管理办法》等,以进一步明确PPP项目执行阶段的规范操作要求。
(三)落实全程管理,严格绩效付费。PPP项目绩效管理工作涉及当地政府和社会资本方的核心利益,是PPP实践中最为关键一环。结合财政部印发的《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引(征求意见稿)》,构建PPP项目全生命周期的项目管理体系(见图1)。
由图1可知,为了提升PPP项目的整体绩效,需要构建基于全生命周期的绩效管理体系。其中,支持性活动主要包括PPP制度和流程建设、专业人才培养以及配套制度和措施等。而PPP的主要活动体现为项目的识别、准备、采购、执行和移交等。PPP项目实施机构、业务主管部门、发改、财政等单位要提前谋划,建立完善PPP项目全生命周期绩效管理体系,出台具体操作办法,加强项目绩效目标与绩效指标管理,开展PPP项目绩效评价,推进PPP项目规范管理,同时强化绩效评价结果的运用。PPP项目绩效评价结果是PPP项目全生命周期绩效管理的落脚点,也是政府付费的依据。健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改机制,形成反馈、整改、提升绩效的良性循环。财政部门加强绩效管理指导,实施机构组织实施。对于绩效监控、绩效评价结果弄虚作假或项目执行与绩效目标严重背离的部门和单位及其责任人提请有关部门追责问责,以强调绩效评价的严肃性。
(四)强化风险管理,坚持理性发展。地方政府及相关部门应注意发挥专业咨询机构或咨询团队的力量,提升风险监管水平。各级财政部门对已有PPP项目财政承受能力要做到心中有底,对新入库PPP项目要量力而行,严格新上政府付费项目的财承门槛。在考虑地方财政收入的前提下,合理预测地方一般公共预算支出增速,会同实施机构加强PPP项目政府支出责任台账管理,建立风险提示和预警控制机制。及时跟踪和分析影响财政承受能力的不确定因素,对可能出现的风险及时向地方政府报告并制定应对措施。对PPP项目政府支出责任按规定纳入年度预算和中期财政规划。
(五)适应形势要求,加快队伍建设。在管理队伍上,应巩固完善地方政府对PPP项目的协调管理机制,特别是PPP项目较多的地方,应结合机构改革落实专门力量和职能,保持PPP项目管理连续性、稳定性,防范风险。PPP人才的培养不是一朝一夕可以完成的。从短期看,通过培训交流(含人才交流)可以适当缓解人才短缺的局面,包括实施机构、项目公司、行业主管部门、咨询机构、评审专家等通过多种形式,开展PPP业务学习和培训,全面提高PPP工作能力和水平,为PPP模式科学运用提供智力支持和人才保障。实务中,还可以通过PPP优秀案例分析和推广起到示范引领作用。从长期看,需要从职业中专、普通高校等教育体系入手,加大工程项目管理、投融资、会计等专业的融合,培养一批知识综合、视野开阔的复合型专业人才,同时加强“专家库”和“机构库”管理,按照优进劣出的原则,实行动态管理。
责任编辑 张蕊
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