时间:2021-01-04 作者:刘浩瀛 魏莉 刘玉安 (作者单位:中国人民银行拉萨中心支行 西藏大学 山东财经大学)
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摘要:
由于经济社会发展水平和社会保障制度模式不同,世界各国在社会救助方面大多建立了具有本国特色的社会救助制度,主要包括英国等福利国家的社会救助制度、德国等社会保险型国家的社会救助制度、新加坡等强制储蓄型国家的社会救助制度以及俄罗斯等经济转轨型国家的社会救助制度等。探索这些国家社会救助的实践,从中总结经验和教训,对我国社会救助制度改革和创新将提供有益的借鉴和启示。
一、政府是社会救助的责任主体
社会救助是国家和社会按照法定的标准,对不能维持最低生活需要的社会成员提供资金、实物或服务等帮助,以维护其基本生存权利的社会保障项目。在现代社会,社会救助是国家和社会应尽的责任与义务,而接受社会救助是社会成员的一项基本权利。政府可以整合所有社会资源通过国民收入的再分配,对贫困和弱势群体实施各项社会救助。
从世界上有代表性国家的社会救助制度看,无论各国社会保障体系采用何种模式,都强调政府是社会救助制度的责任主体,并且很多国家通过宪法或专有法律将政府在社会救助中的主体责任确定下来。这不但...
由于经济社会发展水平和社会保障制度模式不同,世界各国在社会救助方面大多建立了具有本国特色的社会救助制度,主要包括英国等福利国家的社会救助制度、德国等社会保险型国家的社会救助制度、新加坡等强制储蓄型国家的社会救助制度以及俄罗斯等经济转轨型国家的社会救助制度等。探索这些国家社会救助的实践,从中总结经验和教训,对我国社会救助制度改革和创新将提供有益的借鉴和启示。
一、政府是社会救助的责任主体
社会救助是国家和社会按照法定的标准,对不能维持最低生活需要的社会成员提供资金、实物或服务等帮助,以维护其基本生存权利的社会保障项目。在现代社会,社会救助是国家和社会应尽的责任与义务,而接受社会救助是社会成员的一项基本权利。政府可以整合所有社会资源通过国民收入的再分配,对贫困和弱势群体实施各项社会救助。
从世界上有代表性国家的社会救助制度看,无论各国社会保障体系采用何种模式,都强调政府是社会救助制度的责任主体,并且很多国家通过宪法或专有法律将政府在社会救助中的主体责任确定下来。这不但保证了社会救助行为的权威性,而且最大限度地保护了受助者的权利。例如,英国早在(新)《济贫法》中就规定,社会负有保障公民生存的义务,并认为救济不是消极行动,而是国家的一项积极的福利措施并要求经专门训练的社会工作人员从事救济工作。二战后,日本政府先后颁布了《生活保护法》、《残疾者福利法》等“福利六法”,强调国家的社会救助责任和受助者的权利,并把国家责任确定为社会救助制度的核心概念之一。新加坡、智利等强制储蓄型国家则建立了缴费基础上的强制性的社会保险制度,社会保障的再分配功能逐渐弱化,这使得国家在社会救助中的主体作用就显得更为明显。俄罗斯等经济转轨型国家由于经济转轨导致的贫困问题更为突出,政府通过建立并完善社会救助制度解决贫困群体的生存问题是这些国家社会保障体系改革的主要内容,也是政府在社会救助制度中主体责任的体现。
从代表性国家的社会救助制度看,政府充当社会救助制度的责任主体,不仅体现在法律的明文规定上面,更体现在社会救助运行的全过程之中。无论是福利国家、社会保险型国家、强制储蓄型国家还是经济转轨国家,都强调政府财政是社会救助的主要资金来源,社会救助制度需要政府来设计和管理。
二、经济是社会救助的物质基础
从世界范围看,社会救助资金主要来源于国家财政,而国家财政则直接依赖于国家经济的发展。一个国家或地区的经济发展水平决定着这个国家和地区的社会保障水平。福利国家型国家的社会救助制度改革就能很好地证明这一点。二战结束到20世纪70年代,瑞典等西、北欧国家经济经历了发展的“黄金时期”,工业、农业伴随着技术革命取得飞速发展,为瑞典等国家社会保障的“高福利水平”奠定了良好的基础。但是自从20世纪90年代严重的经济危机爆发后,上述福利国家的经济开始下滑,面临的财政支出压力增加,因此不得不对其福利制度进行大规模的改革。
美、德、日等社会保险型国家社会救助制度的改革过程同样反映了经济的物质基础作用。二战后萧条的经济以及战争的影响使得这些国家的贫困人员剧增,社会救助的压力巨大。但随着经济的不断复苏尤其是20世纪70年代后各国经济的迅速发展,这些国家的社会救助也进入快速发展时期,社会救助的内容不断丰富,标准不断提高。新加坡的社会救助更是依赖于其发达的经济支持。新加坡作为“亚洲四小龙”之一,其经济的迅速发展不但为其推行强制储蓄型的社会保险制度奠定了基础,也为其实施内容全面的社会救助制度打下了坚实的基础。反观俄罗斯等经济转轨型国家,由于经济转轨,百废待兴,其社会救助制度的改革和完善在很大程度上就受制于逐渐复兴的经济。例如,社会救助的内容还不够全面,社会救助的覆盖面还不够广泛,尤其是社会救助标准和水平还相对较低等等。
各国社会救助制度改革的实践证明,经济发展为社会救助制度建设奠定了坚实的物质基础。只有经济发展才能促进社会救助制度不断完善,而经济衰退则会导致社会救助面临支付危机,从而阻碍社会救助制度的发展。
三、法律是社会救助的根本保障
制定并颁布社会救助相关法律,既是社会救助制度建设的根本保障,也是社会救助事业健康发展的基础。社会救助制度的顺利运转需要法律来规范、约束和保障。因此,世界各国都十分重视社会救助或社会保障方面的法律建设,始终坚持法律是社会救助制度的根本保障。
英国早在1601年就颁布了《济贫法》,强调社会救助是政府的责任,这在社会救助发展历史上具有里程碑式的意义。后来英国又陆续颁布了《失业工人法》、《国民保险法》等社会保障方面的法律。随着形势的变化,为了进一步改革和完善社会救助制度,英国又分别于1948年和1976年颁布《国民救助法》和《补充救助法》。日本于20世纪50年代颁布的《生活保护法》是战后日本贫困群体社会救助制度法律化的开始,该法确立了政府在社会救助方面的责任,强调实施无差别平等救助。新加坡于1953年颁布《中央公积金法》,几十年来保持了相对恒定的制度,在救助标准上随经济社会的相关因素变化而变化。新加坡通过法律明确了社会公共价值的取向,使公众易于理解掌握,对政府不过分期望,不过度依赖。进入新世纪以来,各国都不断完善社会保障法律体系。美国于2002年颁布《为自立而工作法案》,强调社会成员自食其力,减少对政府的依赖。2003年德国施罗德政府颁布《哈茨法案》(又称“哈茨法案I”),试图改革就业市场,后又陆续颁布“哈茨法案II”、“哈茨法案III”、和“哈茨法案IV”。尤其是“哈茨法案IV”的颁布将失业救济与社会救济合并,强调要帮助有能力的受助者重返就业市场,指明了社会救助改革的新方向。
各国通过颁布社会救助相关法律,明确了政府社会救助的理念和职责,也从法律上确认了公民有享受社会救助的权利。同时,社会救助法律将社会救助的对象、目标、内容、方式、资金保障等方面以法律条文的形式确立下来,保证了社会救助制度的权威性、稳定性,有力地保障了社会救助制度的正常而又可持续的运转以及社会救助制度的不断完善。
四、分类救助是社会救助的重要手段
导致贫困的原因有多种因素,如何满足不同贫困者的需求是社会救助制度设计需要考虑的问题。但世界各国的社会救助制度从内容安排上并不统一,相反是复杂多样的,而且在很多情况下社会救助和社会公共福利是难以区分的。各国比较统一的做法是根据年龄和劳动能力不同对人口群体进行分类,再对不同群体制定专门的救助政策。
针对不同类型的贫困群体的不同特点和不同需求采用不同的救助形式进行救助,是世界各国社会救助的重要手段。例如,美国专门设有针对儿童、老年人、残疾人等特殊群体的救助项目。在美国社会救助项目中特别是食品券、教育券、住房券等形式,很受美国人欢迎,因为通过“券”的形式不但解决了贫困群体在食物、教育、住房等方面的特定需求,而且“券”比现金使用效益高,不会出现资金滥用情况,比较好地克服了现金救助存在的弊端。日本社会救助除了针对一般的生活贫困群体外,妇女、儿童、老年人、残疾人等都有专门的补贴救助。新加坡的社区关怀计划也将“关怀对象”分为贫困家庭的儿童、老人及残障人士等,实行分类、分别救助。从世界各国社会救助的实践看,将分类救助作为社会救助的重要手段,不但有助于提高救助效率,还有助于扩大社会救助覆盖面,做到“应救尽救”。
五、发展型救助是社会救助的必然趋势
从20世纪90年代中期开始,由国际劳工组织和世界银行等国际组织倡导的为了应对发展中国家持久性贫困的新型救助模式——发展型社会救助开始取代传统的被动型、生存型社会救助模式。这种新型救助模式强调人力资本与劳动力市场相结合,强调政府应通过社会投资提升个人竞争力进而提升国家竞争力,积极地预防贫困,而不是被动地应对贫困。发展型救助努力让受助者明白,社会救助不是目的,而是手段。通过加大对其进行康复训练、劳动技能培训、就业指导等投入,鼓励其积极地参与市场劳动,减少依赖,主动脱贫。世界各国社会救助的实践表明,实现社会救助由生存型救助转向发展型救助是社会救助的必然趋势。
发达国家往往采取各种措施来促进就业,实现真正的社会救助,使贫困者脱贫。如瑞典政府于1982年用社会服务法代替社会救助法,突出强调社会救助“助人脱贫”的新含义。在德国“哈茨IV”法案审判中,德联邦宪法法院认为最低生存权不仅包括物理层面的生存,而且包括“社会、文化和政治生活中最低水平的参与”。认为现代意义上的社会救助不仅仅是生活救助,还应包括权利救助,受助者不再是简单的权利享受者,也应是社会经济发展的推动者,失业者不能再简单地依靠社会救助,而应积极地重返劳动力市场。日本和新加坡则通过多种措施培养人们自立,尤其是要实现精神自立、人格自立,彻底摆脱贫困。近年来,日本在救助方式上从原来直接的经济救助转为侧重强调通过对被救助者提供帮助而使其自立的间接的帮扶型救助。如日本现行的《生活保护法》就强调被救助者要通过人格自立、生活自立、劳动自立和经济自立来适应新的社会生活,而不是被动的接受政府和社会提供的社会救助。新加坡的社区关怀计划也很有代表性,该计划包含成长、自立和激发三大支柱,其中的自立就是一种发展型救助,着重帮助贫困人士自力更生重新就业。
世界各国越来越重视发展型救助的实践表明,通过优化教育资源、医疗资源等为贫困人群创造提升自己的权利和机会,通过政策扶持为贫困人群创造更多的工作岗位,远比直接向贫困者提供现金和食物更有效果,也更能体现现代社会救助的真实含义。
【本文系教育部人文社科基金项目“统筹西藏城乡社会保障体系建设的财政政策研究”项目编号(14JF015)】
责任编辑 雷艳
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