时间:2020-02-12 作者:刘剑文 陈立诚
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摘要:
新预算法在打造透明预算、规范地方债务、硬化预算约束等方面取得了重大进展,较好地体现了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》及《深化财税体制改革总体方案》的精神,也与我国现阶段改革与发展的实际需求相契合。可以说,这是一次“革命性”的修法,因为其不仅彻底革新了预算法的立法宗旨和理念,而且对于建立现代财政制度具有奠基性的历史意义。
改革枢纽:推进国家治理
预算是公共财政的基石,是国家治理的命脉。从发达国家的普遍经验来看,面对现代社会中不断扩张的财政职能,势必要以法治(特别是预算法治)来控制和规范政府的财政权力。例如,美国在建国后一百余年内都没有建立现代意义上的预算制度,绝大多数的政府开支都由各个部门自行争取、自行掌握,虽然账目林立、混乱,但在“小政府”的背景下仍然可以勉强运行。然而,随着19世纪末“镀金时代”中经济的快速起飞和财政规模的迅速扩大,美国财政领域开始集中大量爆发腐败、低效等问题,甚至到了令人触目惊心的地步。在社会矛盾不断激化的压力下,人们开始寻找对策,由此揭开了“进步时代”的序幕,而其中的一项重要改革就是建立现代预算制度。从纽约市1908年编制美国历史上第一份现代...
新预算法在打造透明预算、规范地方债务、硬化预算约束等方面取得了重大进展,较好地体现了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》及《深化财税体制改革总体方案》的精神,也与我国现阶段改革与发展的实际需求相契合。可以说,这是一次“革命性”的修法,因为其不仅彻底革新了预算法的立法宗旨和理念,而且对于建立现代财政制度具有奠基性的历史意义。
改革枢纽:推进国家治理
预算是公共财政的基石,是国家治理的命脉。从发达国家的普遍经验来看,面对现代社会中不断扩张的财政职能,势必要以法治(特别是预算法治)来控制和规范政府的财政权力。例如,美国在建国后一百余年内都没有建立现代意义上的预算制度,绝大多数的政府开支都由各个部门自行争取、自行掌握,虽然账目林立、混乱,但在“小政府”的背景下仍然可以勉强运行。然而,随着19世纪末“镀金时代”中经济的快速起飞和财政规模的迅速扩大,美国财政领域开始集中大量爆发腐败、低效等问题,甚至到了令人触目惊心的地步。在社会矛盾不断激化的压力下,人们开始寻找对策,由此揭开了“进步时代”的序幕,而其中的一项重要改革就是建立现代预算制度。从纽约市1908年编制美国历史上第一份现代预算开始,全国各州都陆续引入了现代预算体制。1921年,美国国会通过《预算与会计法》,确立了代议机关的预算决定权,基本完成了向预算国家的转型,其后又经过了不断的丰富与发展。可见,随着经济发展与社会进步,建立和完善现代预算制度是社会治理转型的必由之路,而其核心就是通过预算来有效控制财政权力。
目前,我国正处于全面深化改革的关键时期,而预算向上紧密承接国家治理、向下深刻影响百姓民生,涉及中央和地方、立法和行政、政府和市场等多方关系,是治国理政的根本大事。同时,原有的《预算法》制定于1994年,带有较为浓厚的计划经济烙印,已经不能适应市场经济与依法治国的需求。因此,预算体制改革一直被视为财税体制改革乃至盘活整体改革全局的突破口与关键点。《决定》将“改进预算管理制度”置于深化财税体制改革任务之首位,《方案》则进一步将目标细化为“强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督,加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度”。在这一背景下,新预算法应运而生,它担负着极其重要的历史使命,居于全面深化改革的枢纽地位。首先,它是建立现代财政制度的必然要求。预算作为财政收支计划,居于统领和贯穿财政收入、财政支出、财政监管全过程的核心环节。修改《预算法》,建立全面规范、公开透明的预算制度,是推动整个财税体制改革的突破口与“龙头”。其次,它是解决若干现实问题的制度保障。例如,对于正在稳步推进的反腐倡廉工作而言,筑牢了预算防线,就能够从根本上弥补贪污腐败、滥用公款的制度漏洞,从而真正形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制。第三,它是推进现代国家治理的重要内容。财政是国家治理的基础和重要支柱,而预算又是财政的核心。修改好预算法》,管好了国家的“钱袋子”,就能够以此规范、引导国家的治理方向,通过“理好财”来“治好国”。
正本清源:廓清立法宗旨
现代预算制度的要义,在于秉持“公共财政”理念,不仅仅把预算当作简单的国家会计管理工具,而是着眼于对财政收支计划所承载的公权力进行控制与规范。本次《预算法》修改的最大亮点,也正是树立了这种现代预算观念,将立法宗旨从过去的“宏观调控”转变为“规范政府收支行为”,使政府从管理主体变为规范对象,实现了从“管理型预算”向“法治型预算”的转轨。
修改前,《预算法》立法宗旨为“强化预算的分配和监督职能,健全国家对预算的管理,加强国家宏观调控,保障经济和社会的健康发展”。这带有浓厚的“国家分配论”和计划经济色彩,其本质是认为预算只是国家管理经济的工具。在这一理念下,行政机关自然占据预算权配置的核心地位,而不必关心对财政权的控制,也难以彰显预算公开、预算民主等价值;而修改后的《预算法》立法宗旨为“规范政府收支行为,强化预算约束,加强对预算的管理和监督,建立健全全面规范、公开透明的预算制度,保障经济社会的健康发展”。这充分体现了从“国家财政”到“公共财政”的观念转变,即已经不再认为财政是国家事务,而是关注财政的公共性,进而强调对财政权力的预算约束。相应地,预算也不再是作为政府管理之工具的“政府预算”,而成为规范政府之工具的“公共预算”。值得注意的是,本次修法过程中将原先条文中的多处“政府预算”替换为“预算”,这一语词上的细微变动,实际上反映的就是这种对预算认识的根本差别。
形象地说,旧观念中的预算法是一种“治民之法”,是政府用来管理钱袋子的法律。而新观念中的预算法则是一种“治权之法”,是用来规范政府管理钱袋子之权力的法律。为此,新预算法强化了预算对政府的约束力,第十三条明确规定:“经人民代表大会批准的预算,非经法定程序,不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出。”同时,法律提升了预算完整性的水平,规定政府的全部收入和支出都纳入预算,实行全口径预算管理,规定不得搞“私房钱”、不搞“账外账”。此外,法律还对预算调整、预算审批前支出等事项作了约束,并增加了追究法律责任的相关规定。清楚地看到,新预算法要求政府的一切财政收支行为都要被置于预算的规范之下,就是要通过预算来控制和规范财政权力。而预算法的主要任务就是合理配置预算权,规定如何依法形成预算,并保证预算对于政府具有约束力。
不过,新预算法的宗旨也还有可以继续推敲与完善的余地。例如,使用“规范政府收支行为”一词可能未必准确,因为财政收支仅仅属于预算执行范畴,而不能较好地涵盖预算编制、预算审批、预算监督等内容。相比之下,或可考虑使用“政府财政行为”等更加周延的表述。
修法中心:规范权力配置
在“治权之法”理念的指引下,本次《预算法》修改的中心基本上是围绕着财政权力配置而展开的。首先,对预算权配置作了优化。所谓预算权,就是进行预算编制、审批、执行和监督的权力,其中最为核心的是预算审批权。新预算法在一定程度上加强了人大的预算审批权,如要求报请人大审批的预算草案进一步细化,强化了预算的初步审查制度,以及明确了审查预算草案及其报告、预算执行情况的报告的重点审查内容。特别值得注意的是,要求县、乡两级人大在审查预算草案前,应当组织人民代表“听取选民和社会各界的意见”,这是预算民主方面的一大进步。
其次,首次明确将“预算公开”写入法律规定,这实际上是对预算监督权的保障。新预算法在这方面的规定表现出三大亮点:一是范围广,规定“预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表”,除涉及国家秘密的之外,都要向社会公开;二是可操作性较强,规定了公开的责任主体和具体时限,并要求对政府举借债务情况、部门机关运行经费情况等重要事项作出说明;三是可问责,专门规定了不公开的法律责任,即“责令改正,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任”。与此同时,也要求进一步细化预算编制,提出预算支出按功能分类应编列到项,避免因预算案过于粗糙而影响公开效果,以求真正实现预算“看得到,听得懂,能监督”。
再次,对地方政府的发债权规定作了变动。修改前的法律规定:“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”虽然表面上严格禁止,但在央地财权与事权失衡的大格局下,各种隐性地方债实际上大量滋生、屡禁不止。根据审计署2013年12月发布的全国政府性债务审计结果显示,地方政府直接和或有债务总计已将近18万亿元,将近占到我国2012年GDP比重的34.7%。对此,新预算法采取了“开前门,堵后门”的策略,赋予省级政府依法适度的举债权,但附加了举债方式、用途、偿债资金、债务规模和债务管理等诸多明确要求,并规定国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。一言以蔽之,法律对“怎么借”、“怎么管”、“怎么还”都作了规定。同时,又明确禁止以法律规定之外的其他方式举债。这种以“疏”代“堵”的方式是实践智慧的体现。
最后,本次修法还对财政转移支付制度作了规定。这在理论上属于政府间财政关系法的范畴,但鉴于我国并无相应的单行立法,《预算法》不得不承担起补充责任。新增条文一是原则性规定,如要求规范、公平、公开,以基本公共服务均等化为主要目标;二是类型上的规定,明确了以一般性转移支付为主体,限制专项转移支付的适用范围;三是禁止要求下级政府为专项转移支付承担配套资金,体现了事权与支出责任相适应的原则。
再上征程:迈向现代财政
总体上看,新预算法树立了“公共财政”理念,优化了预算权配置,并对地方发债权等相关财政权力进行了较为合理的法律控制,基本符合其“规范政府财政收支”的立法宗旨,是一部与市场经济和法治精神相契合的预算法。不过,改革永远都是现在进行时。在建立现代财政制度的征程中,本次修法只是一个新起点,而非终点。
一方面,就目前而言,最为关键的任务是有效贯彻落实新预算法。须知,法律的生命在于实施,一部被束之高阁的法律不是好的法律。根据国务院部署,下一阶段完善预算管理的工作重点是推进三个“强化”(强化预算约束、强化预算公开、强化国库资金管理),开展两项“行动”(开展清理整顿“小金库”行动和开展整顿“乱收费”行动),做到两个“规范”(规范税收征管、非税收入管理和规范地方政府性债务管理)。其实,这就是要将新预算法的规定落到实处,从而规范政府财政收支行为。此外,对于原则性较强的预算法来说,应当在正式生效之前制定好《预算法实施条例》及其他细则,并尽快出台相应的配套制度,确保制度的可操作性。同时,要积极开展宣传教育和职业培训,减少新法实施的观念阻力和转轨成本。
另一方面,应将预算体制改革置于财税体制改革的大局中考量,坚持统筹并举、协同推进。应当以新预算法出台为契机,带动和加快推进中央与地方财税体制改革、落实税收法定与财政法定原则等相关改革措施。同时,也应注意其他方面改革与新预算法的衔接与沟通,保证法律体系的自洽、统一。在时机成熟时,还应在本次修法基础上继续完善预算法律制度。例如,未来应当进一步“做实”人大的预算审批权,包括明确赋予人大预算否决权,建立预算的分项审批制度,延长审批时间等;又如,应进一步推动预算公开,除结果公开外,也应推进过程公开、依据公开。同时,还应继续细化预算编制,使之能完整、全面反映政府收支活动;等等。极而言之,应当从推进国家治理体系和治理能力现代化的大局出发,发挥好预算法作为“治权之法”的功用,促进和保障财政权的法治化,最终建立起现代财政制度。
(作者刘剑文为北京大学财经法研究中心主任,陈立诚为北京大学财经法研究中心研究人员)
责任编辑 张蕊
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