时间:2020-02-12 作者:杨光 李宏 (作者单位:东北财经大学 中共大连市委党校)
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摘要:
日本、韩国与我国同为亚洲国家,在历史、人文、社会发展等方面有着一定的相似性,而且日韩是东亚主要的经济强国,因而充分总结、借鉴和吸收其在公共服务供给方面的相关经验,具有非常重要的现实意义。
一、日本的基本公共服务供给
日本二战后的迅速崛起尤为引人注目。如果说忧患意识与勤勉精神等特质是其崛起的内在动因,那么一系列体制的构建与革新则是其迅速崛起的制度保障。就公共服务供给而言,重视教育服务供给和医疗卫生服务等社会福利体制的完善,是非常值得关注的重要方面。
日本在二战前就实现了义务教育的普及,1950年实现了九年义务教育的彻底普及。在20世纪50年代至70年代,其教育经费一度占据总行政经费的30%左右。基础教育服务的广泛供给,无疑为经济社会发展提供了高素质的人才保障。
60年代初期,日本修改了二战前制定的《健康保险法》,出台了《医疗保险法》,要求所有日本国民必须参与医疗保险,而政府则保障所有人都能够享受到平等的医疗卫生服务。这种医疗保险可以分为两大类:一类面向在职职工,一类面向自由职业者、农业劳动者以及老年人口等。个人在这种社会保险项目中大约承担8%的费用,其余由政府予以财政补贴。1973年...
日本、韩国与我国同为亚洲国家,在历史、人文、社会发展等方面有着一定的相似性,而且日韩是东亚主要的经济强国,因而充分总结、借鉴和吸收其在公共服务供给方面的相关经验,具有非常重要的现实意义。
一、日本的基本公共服务供给
日本二战后的迅速崛起尤为引人注目。如果说忧患意识与勤勉精神等特质是其崛起的内在动因,那么一系列体制的构建与革新则是其迅速崛起的制度保障。就公共服务供给而言,重视教育服务供给和医疗卫生服务等社会福利体制的完善,是非常值得关注的重要方面。
日本在二战前就实现了义务教育的普及,1950年实现了九年义务教育的彻底普及。在20世纪50年代至70年代,其教育经费一度占据总行政经费的30%左右。基础教育服务的广泛供给,无疑为经济社会发展提供了高素质的人才保障。
60年代初期,日本修改了二战前制定的《健康保险法》,出台了《医疗保险法》,要求所有日本国民必须参与医疗保险,而政府则保障所有人都能够享受到平等的医疗卫生服务。这种医疗保险可以分为两大类:一类面向在职职工,一类面向自由职业者、农业劳动者以及老年人口等。个人在这种社会保险项目中大约承担8%的费用,其余由政府予以财政补贴。1973年,日本实现了70岁以上人口享受免费医疗服务,而且被保险人的家属也可以享受70%的医疗费用减免。到目前为止,日本国民参与医疗保险的比率高达99%。日本政府所实施的养老保险制度,不但将参与保险的劳动者作为保险对象,也包括其配偶。依据《国民年金法》的规定,当被保险劳动者达到65岁以后即可领取“基础年金”,一个参加养老保险40年的人退休后每月最高可以享受65000日元左右的年金待遇。
此外,日本对国民基本公共服务需求的重视还体现在经济社会运行的方方面面,如对农村地区基础设施状况的改善,对公众各种教育与培训需求的满足,以及对老年人和失业者的服务与照顾等等。从日本所实施的一系列均等化政策效果看,国民收入分配状况得到较大改善,产生了为数众多的“中产阶级”,国民消费结构也实现了转型与升级。总的来说,以税收和社会福利制度为主要手段的调节措施,促进了基本公共服务供给量的增加和质的改善以及均等化。
二、韩国的基本公共服务供给
20世纪60年代末至70年代初期,韩国政府开始实施“五年发展计划”,确立了出口导向型的发展战略,工业化和城镇化步伐开始加快。然而,由于政府主导的工业化优先发展的政策,工业和农业部门之间的差距逐步拉大,导致了许多问题的产生。为此,韩国政府自第三个五年计划开始,对国家发展战略进行了调整,并实施了旨在改善农村面貌和实现工农业均衡发展的“新村运动”。以基本公共服务供给均等化的视角来看,“新村运动”实质上就是一个均等化基本公共服务供给的过程,不过其重点是城乡之间的均等。“新村运动”可概括为“五个阶段、七条措施”。“五个阶段”分别是:1971—1973年的起步阶段,主要改善农民住房等基础设施;1974—1976年的扩散阶段,扩展为覆盖全国的现代化建设运动;1977—1980年的充实阶段,重点鼓励发展畜牧业和农产品加工业;1981—1988年的自发阶段,由官方主导走向了民间主导;1988年之后,进入到自我发展阶段。在“新村运动”中,韩国政府主要抓住了以下“七条措施”:改善农村交通状况,改善农村居住条件,实现农村的电气化,普及自来水,推广新品种水稻,增加农民收入,建设村民会馆。这些措施基本上都属于基本公共服务供给的范畴,并且主要集中在基础设施建设方面。通过“七条措施”的推进与实施,韩国广大农村地区发生了翻天覆地的变化,农村居民家庭的生活水平也得到了大幅度提升,并直接促进了城乡之间基本公共服务供给的均等化。
尤其值得注意的是,韩国官方一直认为人力资本才是经济与社会发展的源动力,而形成人力资本最重要的两个要素则是科技水平和社会伦理道德水准。因此,在“新村运动”中,韩国政府十分注重国民精神的教育和道德文化素质提升。例如村民会馆的建设与发展,实际上其用途不仅在于召集会议,更多地则是用于技术培训和文化交流。结合多样化的发展政策与改进措施,韩国政府始终在宣扬“勤勉、自助、合作”的精神,以实现对社会伦理道德水平的引导和提升。
三、日韩推动基本公共服务均等化供给的模式与经验
第一,在充分考虑和结合民众需求的基础上,制定基本公共服务供给及均等化的政策措施。这里所说的“民众需求”在一定程度上也是指每个阶段适应两个国家长远发展的各种内在需求。例如,日本和韩国在实现经济快速发展的过程中,首先有快速提升国民素质的需要,为此就要加强基础教育服务的供给。反观日本和韩国在经济腾飞过程中的表现,国民受教育程度的增加意味着人力资本的形成,而人力资本存量的增加又使得经济增长获得了源源不竭的动力。同时,日本和韩国在经济社会发展过程中,做到了有针对性地来满足民众对基本公共服务的需求。例如,日本对老年人口问题的重视和关怀,韩国“新村运动”从改善农村居住条件着手等等。在不同的时期,国民的基本公共服务需求会随着收入的增加和生活水平的提高等而逐步发生变化,政府因而针对不同时期的不同需要进行基本公共服务的供给。以韩国的“新村运动”为例,从起先的改善住房等基础设施,到后来的重点发展畜牧业和农产品加工业等,政府紧密结合民众需求的变化来对基本公共服务的供给进行相应的调整。
第二,充分培育国民的自主精神与自觉意识,以建设互助组织的形式实现国民的自我管理与自我服务。政府的主导在经济社会发展的起步阶段有着相当重要而不可替代的导向作用和积极效应,因为诸如基础设施的改善等许多涉及民生的基本公共服务供给,需要政府出面来进行组织以及给予财政扶持等等。当经济社会发展到一定阶段,基本公共服务需求呈现出多样化的发展趋势时,就需要充分调动广大民众的自主精神与自觉意识,并需要通过一定的方式来对其进行有序组织,以实现自主性的管理与服务。日本和韩国的经验中,最重要的一点就是充分培育国民的自主精神与自觉意识,而这种理念的推行则是通过扶持建设各种互助性质的“协会”等来实现的。例如,日本组织了“农协”,它是农民自主、自治和自助性的经济组织。农协运作的基本理念是“农民出资、农民利用、农民管理和农民享受”,以最大限度地满足农村居民的基本公共服务需求。农协所经营的业务无所不包,涉及农田水利设施建设、教育文化与医疗卫生服务、生产技术与信息服务、福利设施与生活环境改善等等。韩国在“新村运动”中,同样也采取了类似的措施,如“村民会馆”在一定程度上实现了村民组织化程度的加强和提高,同样非常有利于培育自主精神与自觉意识。
第三,以综合性的整体开发战略为引导,通过均等化的财政转移支付制度推动基本公共服务的区域性均等化。一个或若干个具有高度综合性的整体开发战略,是引领国家和地区经济发展与社会建设的重要举措。基本公共服务的均等化供给理念与政策需要镶嵌在这个框架或者蓝图之中,再结合均等化的财政转移支付制度,实现基本公共服务的均等化供给。以日本为例,其均等化战略就是贯穿在20世纪60、70年代的“综合开发计划”之中的。1962年的第一次开发计划,以“消除地区差别”为目标,并提出要对城市工业进行扩散,缩小城乡以及地区之间的差别。70年代,为了进一步开发落后地区,又先后实施了第二和第三次“综合开发计划”,并且其重点也由原先的优先开发工业发展到重视生活质量方面。在以整体开发战略为引领的同时,日本政府还通过定位于提供均等化公共服务的转移支付措施,来保障各级地方政府能够履行其基本的服务职能,而所实施的转移支付制度也十分规范,资金主要由地方交付税、地方让与税和国库支出资金构成。在韩国,以“新村运动”为统领,政府还陆续实施了“新农村工厂计划”和“工业园区计划”等来深入推进该项运动。尽管韩国政府的财政资金扶持所占财政预算的比重较小,政府投资总额也仅占投资总额的20%以下,但其“引导性”的作用不可忽视。所以,以日本和韩国的做法和经验来看,综合性整体开发战略是基本公共服务供给及其均等化必要的基础,而以均等化为宗旨的财政转移支付制度则是推动基本公共服务供给状况改善以及实现均等化供给的重要方针和核心策略。
责任编辑 韩璐
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