时间:2020-02-12 作者:吴卓瑾 乔宝云
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摘要:
十八届三中全会提出“建立透明规范的城市建设投融资机制,允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。目前,中国政府在基础设施等领域积极推出一批鼓励社会资本参与的项目,让社会资本特别是民间投资进入一些具有自然垄断性质、过去以政府资金和国企投资为主导的领域。可以预见,随着基础设施建设领域不断向私人和社会资本开放,PPP(政府与社会资本合作)模式将成为发展基础设施和公共服务项目的有效选择,并为促进城镇化建设发挥越来越重要的作用,也有利于推进国家治理体系与治理能力现代化。
一、PPP有利于推进国家治理体系和治理能力现代化
从国际实践来看,PPP的效果与国家治理体系和治理能力存在正向相关关系。在国家治理体系和治理能力相对较弱的国家和地区,PPP的发展面临更多的挑战,不仅体现在PPP吸引力不足,难以体现PPP的优势,成功率较低,而且对PPP管理也有更多的制度需求。反之,在国家治理体系和治理能力强的国家和地区,PPP有很强的吸引力,项目成功的...
十八届三中全会提出“建立透明规范的城市建设投融资机制,允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。目前,中国政府在基础设施等领域积极推出一批鼓励社会资本参与的项目,让社会资本特别是民间投资进入一些具有自然垄断性质、过去以政府资金和国企投资为主导的领域。可以预见,随着基础设施建设领域不断向私人和社会资本开放,PPP(政府与社会资本合作)模式将成为发展基础设施和公共服务项目的有效选择,并为促进城镇化建设发挥越来越重要的作用,也有利于推进国家治理体系与治理能力现代化。
一、PPP有利于推进国家治理体系和治理能力现代化
从国际实践来看,PPP的效果与国家治理体系和治理能力存在正向相关关系。在国家治理体系和治理能力相对较弱的国家和地区,PPP的发展面临更多的挑战,不仅体现在PPP吸引力不足,难以体现PPP的优势,成功率较低,而且对PPP管理也有更多的制度需求。反之,在国家治理体系和治理能力强的国家和地区,PPP有很强的吸引力,项目成功的机率更高。PPP对国家治理的作用机理主要体现在以下几个方面。
(一)彰显契约精神,改进治理机制
PPP的本质是参与者缔结一组契约的集合,以对各个要素所有者之间的权利、责任和义务进行明确界定,对项目组织租金进行合理分割,从而促进各个项目参与者之间的相互合作。这组契约建立的基础是参与者之间的平等合作,契约结果是保证平等合作内容的确定性,而平等性与确定性的最终目标是保证核心公共服务的有效提供。
1.平等合作。平等是市场的基本要求。首先,政府与私人部门在PPP契约中的地位是平等的,一方没有凌驾于另一方的特殊权力。其次,基础设施项目都应当对政府与私人部门开放。但是,在PPP中,政府同时具有市场主体特征和非市场主体特征。一方面,政府作为PPP合作者,参与项目提供,参与利润分配,承担部分项目风险,保证项目的收益以及对项目进行资源供应。另一方面,政府是资源分配者和项目监管者,履行控制和监督职能。实际包括选择PPP合作投资者;制定相关法律政策,为PPP合作创造良好的法律环境和政策环境;合同履约监督与服务监督等等。显然,政府的市场与非市场主体特征存在利益冲突,其在参与项目提供的同时,又享有资源分配与项目控制权利。这将导致政府参与项目投资时带有行政色彩,给项目带来不应有的非市场因素的影响,产生效率损失。因此,为保证PPP有效运行,需要构建一种独立的市场管制机制,形成超越政府与私人部门之上的制度规范。
2.确定性。PPP的确定性是指PPP合同清晰界定了政府和私人部门的权利、责任和义务,并对项目的收益和风险进行合理分配。主要表现为:一是更为有效、明确的收益风险分配机制。PPP一般都包括在各参与方之间将项目相关的风险正式地识别、量化及分配,风险分配以由最擅长处理某类风险的一方来承担为原则,降低风险管理成本,提高经济效率。二是项目的额外性和规模经济。额外性是指PPP使得本来不可能进行或者要延迟很久的基础设施投资得以立刻进行。一方面,社会资本的投资使得纳税人对于未来收取项目使用费的容忍度提高了;另一方面,PPP加速了基础设施项目的进行,本来政府需要多次实现的项目(比如,分段修建地铁)可以一次实现,而且在规划、采购及建设上都可以利用规模经济。三是“生命期”成本核算方式。在PPP模式下,私人部门不仅负责项目的建设,还负责运营和维护,使用“生命期”成本核算方式,可以将外部性内部化。而且,投资者在资金投入上的风险使得私人部门不能随意离场走人。四是退出限制。PPP的使用本质是保证核心公共服务的有效提供,对于私人部门而言,确定性明确在核心公共服务没有实现有效提供时,其不能违背契约退出生产,从而形成退出限制。五是严格的运营和维护标准。PPP要求政府和私人部门认真起草特许权协议条款,确保通过严格的标准来实现核心公共服务的有效提供。若标准没有达到,特许权则被终止,同时项目的控制权转回到政府手里。
(二)发挥市场功能,提高治理能力
PPP的相对优势在于:既利用了私人部门更好的管理复杂项目的专业能力,激励私人部门追求更佳表现的机会;又能够实现核心公共服务的有效提供。而保证这一优势的关键是PPP充分发挥了市场的功能。
1.社会需求市场化,保证项目选择的有效性。通过市场竞争,将社会(群体)需求市场化,把诸多公共服务置于市场竞争之中,产生供给排序,优化资源配置。PPP有两种基本投资回收模式,即使用者付费和政府支付,而政府支付实际上就是纳税人付费,根据区域规模可以进一步分为地区纳税人付费和全国纳税人付费。在各国PPP实践中,不同模式可单独使用,也可混合使用。其中,使用者付费模式最接近市场效率,这是因为在该模式下,私人投资者通过向项目使用者收取费用回收成本并获取收益,项目的选择完全取决于该项目的市场需求,与纳税人的关联较小。地区纳税人付费和全国纳税人付费模式主要针对提供具有区域性和全国性非经营性公共服务,属于政府的公共决策范畴,PPP能够方便地体现财政体制中的从低设计,实现受益原则。同时,PPP在项目选择上也充分体现了竞争机制的作用。这是因为,从纳税人和使用者的角度,项目必须展现出其性价比方面的优越性(竞逐测试)才能通过。竞逐测试要求PPP在竞争机制的作用下,实现了以较低的成本获得更好的服务,有利于提高地方政府的治理水平。
2.引入竞争机制,提高自然垄断行业的运营管理效率。PPP模式将竞争机制引入自然垄断行业,不仅可以提高项目管理效率,还可以实现信息的公开化、透明化。一方面,竞争机制有效避免了因行政垄断产生的管理低效问题,充分落实单点责任追究机制,使得每一参与者的责任、收益与承担的风险更为明确、清晰,提高了项目管理效率。另一方面,竞争机制要求PPP项目信息的披露更加完全、深入,从而使得各方参与者,如私人投资者、使用者或者纳税人能够充分了解项目信息,以便做出相关选择。
(三)改进问责机制,强化治理约束
PPP要求严格的问责机制,这对于国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。主要表现为:一是更高的透明要求。PPP的透明要求实质上是对地方政府提高治理能力的有力督促。一般来说,地方治理水平有待提高的地方政府,其透明度相对较低,则PPP所受的限制就比较多,往往这些地方资金更为短缺,为了更好地实现政府功能,更有动力促进公共部门的透明度。二是更多的问责主体,如投资者、贷款者、支付服务费用的使用者或是纳税人,因各自不同的利益,必然产生相应的问责诉求。三是更加清晰的委托代理关系。PPP具有清晰的委托代理关系,如基于现代企业制度建立的特殊目的公司(SPV)就是PPP委托代理关系的直接体现。清晰的委托代理关系有利于明确问责主体及问责事由,提高问责效率,强化治理约束。
PPP鼓励社会资本投资于基础设施建设,符合国家治理中平等的精神内核,为我国实现国家治理现代化提供了良好契机,而国家治理体系和治理能力现代化必然也会促进PPP的健康发展,二者相辅相成,相互推进。
二、PPP是一项重要的财政政策工具
从国际实践看,加速发展基础设施,满足工业化和城镇化快速发展的需要,是新兴经济国家普遍面临的挑战。然而,新兴经济体基础设施投资规模巨大,各国仅依靠财政资金无法满足其建设需求。如何缓解预算压力、降低财政风险无疑是各国财政面临的难题,PPP实际上提供了一个很好的选择。
(一)缓解预算压力
传统的政府采购,财政资金立刻就被用于支付资本成本;而在PPP的安排下,私人部门支付了项目的建设成本,所需资金一般通过政府定期支付的服务费或者项目的收益(如使用者收费)或者两者的结合得以收回。即在政府不想或者不能增加其直接负债水平的情况下,PPP使得某些项目对于政府而言在当期更加容易承担。从这个角度来看,PPP有利于缓解政府的短期预算压力。从长期来看,PPP属于一种特殊形式的融资租赁。其中,使用者付费模式是由私人部门承建、运营、维护公共项目,通过向使用者收费收回投资成本并获得收益,在特许经营期结束后,政府收回项目的所有权;政府付费模式是由私人部门承建、运营、维护公共项目,政府每年支付租金给私人部门以保证其回收投资成本并获得收益,政府对公共项目拥有实质上的所有权。PPP作为一种特殊形式的融资租赁,应按照权责发生制原则,纳入资产负债表管理。PPP项目的生产建设周期和资产生命周期相对较长,若要实现资产负债的平衡,不改变政府的预算约束,则需要突破单一预算年度,过渡到中长期财政规划中来。
(二)提高财政效率
PPP的财政效率主要是指因供给效率的提高所产生的价值。PPP模式将私人部门引入到公共服务领域,在市场竞争机制下,其建设、运营和维护成本必然低于政府垄断提供模式,从而形成成本节约,提高财政资金的效率,一定程度上缓解了财政支出压力。
(三)分化财政风险
公共服务项目初始投资高、建设期长,在投资上将面临诸多风险。而PPP强调“风险管理”,即在合作方之间实现最优的风险分担,由最适合处理某种风险的一方承担该风险,比如政治风险应由政府承担,而商业风险应由私人部门承担。风险分担的优化会使风险承担方愿意接受较低的风险贴水,形成了风险转移价值,这也在一定程度上降低了政府隐性债务的发生率。
(四)PPP对当前财政的积极意义
我国基础设施项目投资不足问题同样严重。根据《预算法》现行规定,地方政府不能列赤字预算,因此地方政府只能依靠举借地方债解决这一问题。结果是,融资平台公司及其城投债作为其最重要的融资渠道,在制度设计和监管约束上存在诸多漏洞和问题,极易引发地方债务风险。另外,在现行财政体制下,政府间事权责任分配不清晰,税收收入也大量以共享税形式存在,不能很好地体现受益原则,不利于公共服务的有效提供,不利于政府、市场和社会之间关系的协调发展。有鉴于此,我国亟需寻找一个新路径缓解财政预算压力,分化财政风险,PPP则成为有效选择。
三、构建合理的PPP管理框架,推进财政和国家治理的现代化
从目前看,对过去PPP实践作出确定性的评价可能为时还早,特别是我国尚未建立合适的PPP管理的制度框架,PPP项目的效果差异也很大。通过构建合理的PPP管理框架,加快政府职能转变、完善政府组织结构以及提高政府效率,将会有效推进财政和国家治理的现代化。
(一)完善法律制度建设
PPP法律制度是一种强制性行为准则,对PPP具有规范和指引作用,是保证PPP有效发展的法治基础。目前,我国PPP立法没有形成一个完整的法律规范体系:在法律层面,我国没有PPP专门法律,所依据的是传统公共产品或服务的供应管理方式,对于PPP可能存在矛盾冲突;在规章政策层面,虽然部分地方政府制定了本地区的PPP政策指南,但法律阶位较低,缺乏稳定性和操作性。因此,我国亟需完善PPP立法制度,制定一套完整的法律规范为PPP的应用提供指导和参考。在具体措施上,首先,应制定一部总法规范。建议对PPP进行专门立法,保证针对性、规范性和权威性。内容应结合《公司法》、《合同法》以及《国家财政法规》制定出PPP的基本原则和行为规范。其次,应针对PPP各环节制定规范性指引或指南。
(二)建立专门管理机构
PPP管理机构不仅是PPP健康发展的必要保证,也是我国转变政府职能,推进国家治理现代化的重要举措。目前,我国PPP尚处于起步阶段,还没有设立专门的管理机构。基于此,我国可以借鉴国际经验,构建PPP管理的专属组织架构。首先,在机构设置上,从国家层面出发,将PPP管理机构的设置过程分为三阶段。第一阶段,试点阶段,即在地方政府的某个部门设置工作小组作为试点。第二阶段,巩固阶段,待试点小组取得成功后,将其逐渐发展为一个独立部门,该部门应作为地方发展PPP的专属管理机构。第三阶段,完善阶段。当各个地方的专属机构及政策指南等发展比较成熟时,将其整合,建立国家层面的PPP专属管理机构。这样逐渐深化的政府机构改革可以有效减小行政体制改革阻力。其次,在管理机构设置的基础上明晰各项职责的分配工作,特别是政策制定、项目审批、资金分配、项目监管以及技术培训等职能的部门归属。
(三)规范财政管理办法
从国际实践来看,各国PPP的财政管理办法共分三种模式,分别为预算管理、或有债务管理和分类约束管理。我国目前适宜采用或有债务管理模式。这是因为,预算管理模式要求政府实行中期财政规划,将PPP以权责发生制为原则,计入政府的资产负债表。但是我国尚没有建立中期预算管理框架,也没有使用权责发生制,缺少使用预算管理模式的硬性条件。当然,我国PPP处于发展的初期,即使具备了这些的硬件条件,预算管理模式也不适合加强基础建设的要求。而分类约束管理模式要求对于每一类PPP合同都出台专门法律或政策予以规范和指导。在实践中,PPP合同种类繁多复杂,若以分类约束进行管理,从我国法律框架看,这种设计不能保证PPP管理的可持续性。采用或有债务管理模式,PPP不会直接增加政府的支出或债务压力,有利于缓解政府的短期预算压力;同时也将PPP纳入到了政府的财政管理框架之内,保证了PPP财政管理的规范性和可持续性。
(吴卓瑾为世界银行中国、蒙古和韩国局首席经济学家 乔宝云为中央财经大学教授)
责任编辑 廖朝明
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