时间:2020-02-12 作者:财政部国际司
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摘要:
政府和社会资本合作(PPP)是当前财政部门的一项重要工作,是贯彻党的十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用,允许社会资本通过特许经营参与城市基础设施投资和运营”要求的一项体制机制变革。与传统的政府基建项目相比,PPP模式具有复杂性,如何在推广PPP模式过程中有效化解风险、避免项目中止或失败是值得重视的问题。
20世纪90年代以来,我国累计实施了1000多个PPP项目,涉及交通、通信、能源、水资源等领域,总投资超过9000亿元人民币,在改进管理实践、扩大服务领域、降低成本等方面发挥了重要作用。但是,我国PPP模式发展还存在着PPP项目制度环境尚不完备、项目质量有待提高等问题。根据国际金融公司I(FC)等国际机构在全球范围内的实践经验看,成功实施PPP项目有三个方面的关键因素:适宜的法律、监管环境和机构能力,公共和私人部门长期融资能力,以及良好的项目设计和风险分担机制。本文尝试对成功实施PPP项目关键因素加以总结分析,以期为进一步推进PPP项目有序、顺利开展提供有益参考。
一、适宜的法律、监管环境和机构能力
1.为私人部门参与提供清晰、可预见的法律和监管环境。这是成功实施PPP项目的关键。如果没有针对PP...
政府和社会资本合作(PPP)是当前财政部门的一项重要工作,是贯彻党的十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用,允许社会资本通过特许经营参与城市基础设施投资和运营”要求的一项体制机制变革。与传统的政府基建项目相比,PPP模式具有复杂性,如何在推广PPP模式过程中有效化解风险、避免项目中止或失败是值得重视的问题。
20世纪90年代以来,我国累计实施了1000多个PPP项目,涉及交通、通信、能源、水资源等领域,总投资超过9000亿元人民币,在改进管理实践、扩大服务领域、降低成本等方面发挥了重要作用。但是,我国PPP模式发展还存在着PPP项目制度环境尚不完备、项目质量有待提高等问题。根据国际金融公司I(FC)等国际机构在全球范围内的实践经验看,成功实施PPP项目有三个方面的关键因素:适宜的法律、监管环境和机构能力,公共和私人部门长期融资能力,以及良好的项目设计和风险分担机制。本文尝试对成功实施PPP项目关键因素加以总结分析,以期为进一步推进PPP项目有序、顺利开展提供有益参考。
一、适宜的法律、监管环境和机构能力
1.为私人部门参与提供清晰、可预见的法律和监管环境。这是成功实施PPP项目的关键。如果没有针对PPP的专门法律制度,至少也应对允许私人部门参与提供基础设施和公共服务等经济活动做出一般性的法律和监管规定。这些法律框架应对私人部门的投资权益、采购流程、合同仲裁程序、破产及支付违约的补偿措施等做出确切规定,并明确不同机构在合同执行上的职责。在法律法规不健全的情况下,通过订立和管理合同来为私人部门参与PPP提供规范的框架和程序至关重要。还应建立具体行业部门的监管机制,为设定和调整对使用者的收费提供清晰的指导和进行监管,并建立可信的监管记录,以便私人部门用来预测项目现金流,增强投资信心。对于私人部门无法通过用户付费收回全部投资、不具有商业可行性的项目,应由政府提供资金支持,并对支持的形式、程度和相关机制做出规定。
2.加强政府在PPP项目筛选、设计、实施和合同管理上的机构能力。政府在PPP项目中发挥着主导作用,PPP模式要求政府采购服务的方式从传统的以投入为基础转向以产出和绩效为基础。PPP项目跨度长达10到30年,要求政府具备管理合同和监督服务质量的能力,需要政府进行长期的能力建设。在短期内,政府也可以考虑将合同管理工作外包出去。
3.强化PPP管理机构的影响和作用。PPP管理机构是否是PPP项目成功的先决条件并无定论。在PPP管理机构取得成功的国家中,关键在于PPP管理机构能够对决策过程和结果施加影响并具有审批权限。各国可根据国情选择PPP管理机构的最优架构,包括PPP管理机构设在何处,是设立单一机构集中管理、还是在不同部门分设多个管理机构等。各国有必要全面梳理本国PPP相关的体制框架,以确定推进PPP的最优架构。PPP管理机构需要明确职责,明晰工作重点,以能够为政府制定PPP政策及项目审批与实施提供专业支持。其重要作用之一是监督潜在PPP项目的筛选过程,确保只有适宜采用PPP模式的项目才能进入后期冗长、复杂且成本昂贵的项目设计和实施阶段。
4.指定项目推广人。政府需要指定一名项目推广人,由其向利益相关方及公众宣传和介绍项目情况,推动项目实施。在PPP管理机构影响力较强的国家,可以考虑由PPP管理机构的负责人承担此项工作。项目推广人应具有较深资历,以便做出决策,推动整个项目进程,并帮助与项目相关的政府部门建立共识。
二、公共和私人部门的长期融资能力(包括债务和股本融资)
1.发展本国金融体系。基础设施项目资本密集度高,PPP模式可以吸引私人部门的股权和债务融资,开辟新的资金来源。在基础设施项目融资中,债务融资占比较大,在发展中国家通常占到70%。由于国内银行往往更适合承受本国的法律和政治风险,发展本国的长期融资市场有助于降低项目风险。此外,在国家层面建立专门的基础设施融资机构有助于促进本国长期融资市场的发展。
2.确保项目有明确的收益。PPP项目在其存续期内应有明确的收益,以偿还借款,使私人部门收回项目投资并获得适当的投资收益。项目收益可以来自公共部门支付的服务费,也可以来自项目运行后直接向使用者收取的费用,抑或二者兼有。
3.政府为PPP项目提供必要的资金支持。全球金融危机之后,金融机构的风险规避倾向上升,市场融资难度提高,使PPP项目对政府公共资金的需求大大增加。政府需要做好使用财政资金直接或间接提供长期融资支持的准备,才能撬动私人投资。这就要求在中长期对财政承诺进行积极的管理。监管部门一方面要认识到形势的变化和现实需求,允许政府为项目提供中长期资金支持,另一方面要对财政资金支持的具体形式、规模和条件做出详细、明确的规范。
三、设计良好的PPP项目
1.筛选可行的PPP项目。并非所有项目都适合采取PPP模式。设计一个贯穿始终的筛选程序以找出具有可行性的PPP项目是至关重要的第一步。这一工作可以由PPP管理机构来做,也可以外包出去。筛选过程应确定PPP项目的商业模式,包括项目需求、在政府战略目标下项目总体成本和收益、项目实施的法律和监管要求、收入来源和规模及其所能吸引的私人投资规模、项目潜在的外部效益和不同利益相关方的看法。最重要的是,这个过程应评估出私人部门参与所能带来的价值以及私人部门是否有兴趣参与项目。
2.做好充分的项目准备。项目经过筛选确定可以采取PPP模式后,在对外招标之前,需要在技术、法律、财务、经济、环境和社会等问题上做出充分准备,以评估能够吸引私人投资者的最佳方案,鼓励合格的投资者投入必要的时间和资源对项目进行评估并准备高质量的投标。项目准备不充分将难以吸引合格投资者,或者使投资者将项目不确定性纳入风险溢价,提高投标价格,导致低质量、高价格的投标。为做好项目准备,政府必须投入充分的时间和资源,包括划拨预算聘用专业顾问。项目准备和招投标的时间取决于项目所在行业、项目复杂程度以及该国的经验和能力,通常需要一至两年。根据项目的复杂程度和所在行业,项目准备所需的预算也会有所变化,一般约占项目总成本的1%左右。
3.公开、透明的竞争性招标和磋商。公开、透明的竞争性招标有助于获得最物有所值的项目设计方案。招投标过程一般包括两个阶段。第一阶段是根据技术和资金实力对竞标公司进行初审,以保证入围公司具有承接项目所必需的技术、运营和融资能力。第二阶段是对入围公司做进一步筛选,提供项目详细信息供公司开展尽职调查,审查交易文件,提出详细意见,并最终提交项目技术和财务标书。
在投标之前,应允许私人部门和政府就项目合同的具体条款进行多轮磋商,确保双方都有机会说明签订长期合同的前提条件。合同应明确政府和私人部门各自的职责和作用、提供服务的义务、项目收益、关键的绩效指标、合同监督机制、争端解决机制、合同终止条款以及相关风险管理。上述磋商过程使评标更为便利,也有助于防止签约后又重启谈判。
4.促进风险的合理分担。PPP创造性地整合了参与合作各方的技能和资源,有助于各方共担风险和责任。私人部门可以发挥其在建设、管理和运营方面的经验和专业能力,政府则能够专注于政策、规划和监管。鉴于PPP项目各方都需承担一定风险,对风险的有效识别、评估、分配和管理是PPP项目设计成功的核心。风险分担的基本原则是由最能有效控制风险的一方来承担风险以降低成本。否则,风险转移的价格会增加,或者风险不能得到有效控制,导致项目延期、服务质量较差和成本过高,最终需要由消费者来承担后果。风险随国别、项目规模、市场结构和成熟度、项目周期以及项目参与方的不同而变化,在大多数PPP项目中,可以将融资、建设和运营风险交由私人部门承担,政治不可抗力和监管风险等可以通过担保和保险来化解。
PPP项目合同应对平衡分担风险做出规定,以调动私人部门的积极性,提高项目建设、运营及财务管理等环节的效率,促进合同的长期有效执行。合同应设立有效的激励机制,为有效评估服务和产出的质量制定可测量的标准,并明确奖惩规则。考虑到PPP模式的长期性,合同条款要有一定的灵活性以适应项目周期内可能出现的变化,但提高灵活性不能影响项目的可预测性。为解决可能出现的争端,合同还应明确争端解决机制。
5.妥善缓解利益相关方的关切。PPP模式主要应用于大型基础设施项目,涉及包括雇员、公众、社区、其他利益集团等多方面的利益相关者。涉及到开支缩减、收费增加或者居民搬迁的项目可能面临较多的来自政治和社会领域的挑战。因此,在项目推进过程中必须高度重视利益相关方的关切,采取措施降低项目对利益相关方的不利影响。社会保障和环境保护是PPP项目具有可持续性的前提条件。项目应符合IFC《环境和社会可持续政策》要求及相关绩效标准。
责任编辑 李烝
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