时间:2020-02-12 作者:《完善生态保护的财税政策研究》课题组
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摘要:
天蓝、地绿、水净、山青——良好的生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉,是人和社会持续发展的根本基础。生态环境保护是功在当代、利在千秋的事业。十八届三中全会明确提出,紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革,加快建立系统完整的生态文明制度体系,用制度保护生态环境。实行资源有偿使用制度和生态补偿制度,改革生态环境保护管理体制,是我国加强生态保护的根本所在,也是财政促进生态保护的新思路。财政部门必须进一步完善财税政策体系,不断创新生态保护的制度机制,努力保障经济社会的可持续发展,走向生态文明新时代。
党的“十八大”指出良好的生态环境是人和社会持续发展的根本基础,强调加大自然生态系统和环境保护力度。十八届三中全会明确要求必须建立系统完整的生态文明制度体系,用制度保护生态环境。一直以来,在生态环境保护和生态文明建设中,国家财政不断加大资金投入力度,实施了一系列促进生态文明建设的财税政策,建立和完善生态补偿机制,取得了显著的成效。
一、我国现行生态保护的财税政策
(一)财政支出政策
环境污染防治支出。从环境污染防治投资总量上分析,20世纪80年代以后,我国将环境保护纳...
天蓝、地绿、水净、山青——良好的生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉,是人和社会持续发展的根本基础。生态环境保护是功在当代、利在千秋的事业。十八届三中全会明确提出,紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革,加快建立系统完整的生态文明制度体系,用制度保护生态环境。实行资源有偿使用制度和生态补偿制度,改革生态环境保护管理体制,是我国加强生态保护的根本所在,也是财政促进生态保护的新思路。财政部门必须进一步完善财税政策体系,不断创新生态保护的制度机制,努力保障经济社会的可持续发展,走向生态文明新时代。
党的“十八大”指出良好的生态环境是人和社会持续发展的根本基础,强调加大自然生态系统和环境保护力度。十八届三中全会明确要求必须建立系统完整的生态文明制度体系,用制度保护生态环境。一直以来,在生态环境保护和生态文明建设中,国家财政不断加大资金投入力度,实施了一系列促进生态文明建设的财税政策,建立和完善生态补偿机制,取得了显著的成效。
一、我国现行生态保护的财税政策
(一)财政支出政策
环境污染防治支出。从环境污染防治投资总量上分析,20世纪80年代以后,我国将环境保护纳入国民经济计划,但整体投入偏少,“六五”至“八五”期间,全社会环境保护投入只占同期GDP的0.7%左右。从“九五”时期开始环境保护投资呈现快速增长趋势,整个“九五”期间环境保护投资3600亿元,占同期GDP的0.93%。“十五”期间,全国环境污染治理投资猛增至8398.3亿元,比“九五”时期增长1.33倍,占同期GDP的比重上升到1.18%。在2001—2011年间,全国环境污染治理投资额年均增幅20.5%,占GDP比重从1.11%上升到1.50%。从环境污染治理投资的结构上分析,我国环境污染治理投资主要包括城市环境基础设施投资、工业污染源治理投资、“三同时”项目环保投资三方面。2001年这三项支出分别为595.8亿元、174.5亿元、336.4亿元,2011年分别增至4557.2亿元、444.4亿元、2112.4亿元,增幅分别为664.9%、154.7%和527.9%,工业污染源治理投资的增幅远远小于其他两项支出。
生态保护和建设支出。以重大生态建设工程补偿为例。生态专项基金是国家实施生态补偿的重要手段。从国家层面看,我国许多部门都设立了专项基金,实施生态补偿政策。如林业部门1998年通过的《森林法修正案》规定,建立森林生态效益补偿基金;农业部1999年通过沼气国债项目管理规定对农村的沼气建设项目给予一定的补贴;水利部门设立用于补贴扶持农村小型水利建设、防治水土流失项目的“小型农田水利和水土保持补助费”专项资金,并将其纳入国家预算之中。近年来,省级财政也逐渐建立了部分与生态保护相关的专项资金,其中主要有森林植被恢复补偿费和育林基金支出。财政转移支付是我国实施生态补偿的最主要途径,政府通过一般性转移支付和专项性转移支付,把生态建设项目与国家基建项目、产业开发相结合,实施退耕还林、退牧还草、天然林保护、自然生态保护补偿等政策,给予利益受损者一定的补偿,实现经济环境可持续发展。
(二)税收政策
1.生态补偿相关税种
(1)资源税。自然资源包括的范围很广,但目前我国的资源税征税范围较窄,仅选择了部分级差收入差异较大、资源较为普遍、易于征收管理的矿产品和盐列为征税范围,具体而言分为原油、天然气、煤炭、其它非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、盐7类。近年来的资源税改革已将原油、天然气资源税由“从量征收”改为“从价征收”。
(2)房产税、城镇土地使用税和车船使用税。城镇土地使用税是为了促进合理使用城镇土地资源,数额较低(税额不到总税收额的1%),其中对于水利设施及保护用地、林业系统的林区及有关保护用地可以免征;对改造的废弃土地可以免征5—10年。车船使用税主要针对机动车辆和机动船舶征收,计税依据包括自重吨位和净吨位,对机动车辆和船舶征税可以增加其使用负担,减少车船的使用。
(3)耕地占用税。开征耕地占用税的目的是保护日益减少的农用耕地。农田水利设施用地,开垦荒地和安置水库移民、灾民、难民建房用地等,可以免征耕地占用税。
2.促进生态建设的相关税种
(1)增值税。针对有利于节约能源和环境保护的项目和产品,增值税有以下优惠:一是对综合利用资源的产品进行税收优惠;二是对废旧物资处理的增值税优惠;三是对使用各种清洁能源进行生产的无污染产品实行增值税优惠措施。
(2)营业税。对农业机耕、排灌、病虫害防治、植物保护及相关技术培训业务,家禽、牲畜、水生动物的配种和疾病防治,可免去征收营业税。
(3)消费税。我国现行消费税的14个税目中有8种产品的消费直接影响环境状况,如汽油、柴油、机动车、轮胎等,这些存在污染的产品在缴纳增值税之外,还需再缴纳消费税。
(4)所得税。新《企业所得税法》规定了节能环保的税收优惠政策:一是对从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得,享受“三免三减半”的优惠;二是对企业通过生产销售符合国家产业政策要求的相关产品而获得的收入,可按应纳税所得90%计算;三是对于购买并利用节能环保等设备的企业,其资金额度的1/10可以从本年度的应纳所得税额里抵扣,当年额度不够的可在之后的五个纳税年度中结转抵免;四是企业根据法律法规使用的生态保护、环境治理等专项投入资金准予扣除所得税。企业对环保设备的投资允许企业加速折旧。
(5)城市维护建设税。为城市环境基础设施建设、集中处理城市污水和垃圾、集中供热等项目提供具备法律依据的、相对稳定的财政资金来源,专款专用。
(三)收费政策
排污收费制度。从1978年实行排污收费制度以来,实施范围已覆盖全国,有效地促进了企业治污水平的提高、环境保护设施相关项目的推进、生态环境效益的恢复和增长。为解决这一制度在实施过程中出现的各种问题和矛盾,2003年国家环保总局联合各相关部门共同制定了《排污费征收标准管理办法》,对污水、废气、固体废物及危险废物和噪声超标等征收排污费。
生态补偿收费。由于自然资源具有稀缺性特点,它产生的超额价值具有外部边际收益性,资源作为公共物品应归国家全体公民所享有,因此应适时合理地征收资源费,以实现资源的可持续利用。目前我国的资源费包括水资源费、矿产资源补偿费、耕地占用费等。
二、对现行生态保护财税政策的分析
近年来,各级财政部门不断创新财税政策,加大生态保护的投入力度,走出了一条适合我国特殊国情的生态环境保护道路,生态保护的绩效进一步提高,局部生态环境也在改善,但是生态环境总体恶化的趋势尚未得到根本遏制。随着经济总量持续高速增长,不合理的资源开发和生产经营带来的新的生态环境问题层出不穷,对生态环境的考验更加艰巨。我国现行的财税政策在鼓励和促进生态保护方面还明显落后于生态文明发展的需要。
(一)财政支出方面
事权划分不细,缺乏横向转移支付制度。目前,中央与地方在生态保护事权方面缺少详细的分工,存在越位与缺位的问题。一些应当由中央政府负责处理或协调、具有国家公共物品性质的环境保护事务,严重缺乏财政的支持。同时,一些本应当由地方政府负责、具有地方公共物品性质的环境保护事务也没有得到有效执行。另外,从目前我国生态补偿的财政转移支付方式看,纵向转移支付即中央对地方的转移支付占绝对主导地位,而流域上下游之间、区域之间的横向转移支付几乎处于空白状态,缺少区域联防联控长效机制以及常态化的省际间生态保护横向转移支付制度。目前只有少数经济发达的省份如广东、浙江等在本省范围内进行了实施和探索。从全国情况看,生态环境服务基本还是“免费的午餐”。这种完全由中央政府买单的方式显然与“受益者付费”的原则不协调。
生态补偿资金总体不足,尚未建立稳定增长机制。目前生态补偿支出并不是财政支出的主要方面,未列入一般性财政转移支付的十个最权重范围,而且生态转移支付相关立法滞后,缺乏制度化约束,直接造成生态补偿资金不足。另外,尚未建立长期稳定的环保经费增长机制,环保支出与GDP和财政收入的双联动机制并不明显,支出波动性较大。行政官员的环保责任意识也有所欠缺,在预算环节往往没有确立环保支出的优先和重点保障地位。
生态补偿资金来源单一,过分依赖财政支持。目前各地的生态补偿资金多以一元化的政府财政资金投入为主,市场参与度不高,尚未建立以政府财政为主导,社会捐助、市场运作为辅助的多元化资金投入渠道,难以满足生态环境保护对资金的迫切需求,直接导致污染防治的效果不佳。
财政资金用途单一,注重直接补偿。对生态效益输出地而言,当前生态补偿资金主要用于生态建设投资以及对当地居民的经济补助,用途较单一。直接补偿固然见效快,却也容易转化成消费支出,并不能彻底解决自然保护区居民的后续发展问题,长此以往将使当地居民面临坐吃山空的困窘局面。
(二)税收政策方面
涉及生态补偿税种调节力度有限。我国目前的税制设计中,对税目、税基和税率的选择大多没有从环境保护或可持续发展的角度来考虑,尚不存在纯粹法律意义上的环境税,也没有系统地以环境保护为目的设计税制。另外,目前仅对矿产品和盐征收资源税,而对森林、草原、水资源等拥有重要生态功能的可再生资源并没有进行资源税的征收,许多同样面临严重短缺和浪费的资源排除在征税范围之外。资源税改革的滞后对生态保护极为不利。
税收优惠政策存在缺陷。一是优惠形式单一。如前所述,目前我国具有生态补偿的税种的税收优惠形式大多是进行最直接的优惠与事后补偿,而缺少世界主要国家通常所运用的加速折旧、再投资退税、延期纳税等形式。二是优惠措施的覆盖面不尽合理。部分措施有悖于环保理念,譬如对农膜、农药等高污染高毒素产品免征增值税,其初衷是促进农业发展,但事实上却加重了对生态环境的污染和破坏。此外,目前对煤炭、电力、供水等生产资料的价格补贴扭曲了价格传导机制,降低了资源配置效率,也不利于促进节能减排和环保技术的创新。三是尚未对部分有害产品开征消费税或税率较低,如尚未将电池、杀虫剂、一次性塑料用品等纳入消费税的计征范围。
(三)收费政策方面
排污收费制度规定不完善。排污收费与污染治理成本还有差距,总体来看排污费征收标准偏低。在征收排污费的实践过程中,《排污费征收使用管理条例》对于缴费主体、缴费范围、公众参与、法律责任等方面的内容规定得还不够完善。
生态补偿收费不尽合理。一是征收标准和范围不统一;二是由于缺乏严格的法律依据,征收随意性强,横向环境管理体制不健全,缺少跨省市的协调机制,区际生态补偿机制始终难以建立;三是管理不严格,资金收取和利用都存在很大的漏洞,基本上采取搭车收费的方式,主要针对资源的直接开发者和直接使用者征收,涉及范围过窄。
三、完善生态保护财税政策的对策建议
生态保护是典型的公共产品,具有显著的外部性,政府应当承担主要的责任,通过公共政策加大支持力度,促进相应制度机制的建设。财政作为国家治理基础和重要支柱,不仅要进一步完善现有的财税政策,而且要在生态保护的制度机制方面不断创新。这是财税政策支持生态保护的根本所在,也是新时期财政促进生态保护的基本思路。
(一)建立事权与支出责任相适应的生态保护制度
对于跨区域且对其他地区影响较大的生态环境问题,应按照政府间财税关系的“外部性、信息处理的复杂性、激励相容”原则,妥善处理各级政府在生态保护中的支出责任,形成“中央财政投入为主、省(市)级配套为辅、县(乡)视财力承担”的生态保护财政制度。
1.在中央层面,主要负责中央事权和支出责任。根据事权与支出责任相结合的原则,属于国家级的生态保护区事权应该划归中央,由中央财政承担支出责任。中央政府如果委托地方政府行使保护责任,应该划拨需要的资金。对于跨区域的生态保护区,由中央和地方共同承担责任,经费由中央和地方按比例支出。这就需要进一步完善政府间转移支付制度,扩大一般性转移支付,同时清理、整合、规范专项转移支付项目,调减或取消各类专项投资的地方配套比例,缓解市县财政压力。
2.在省市层面,主要是严格执行主体功能区定位发展。区域性的生态保护区属于地方性的公共产品,主要由省市级政府承担支出责任,通过省市级预算,适度增加生态保护支出规模,提高省级生态保护保障水平。但是,由于公共产品的外溢性,区域性生态保护区不仅对本区域产生正效应,而且对其他区域乃至全国也产生正效应,中央财政和相关地方也应给予支持。因此,需要将现有的单一纵向转移支付模式改为以纵向转移支付为主、横向转移支付为辅、纵横交织的转移支付制度体系。中央在确定各省市转移支付基数和规模时,对生态保护和非生态保护的省市要有所区别,对不同生态保护区也需要实施有差别的财政激励政策。省市级政府在生态保护中,不仅要引导和规范社会资本对生态保护的投入,重点做好大气污染治理、水环境改善以及区域内基本公共服务均等化提供,而且要执行中央制定的各项生态保护政策,如确定产权归属问题、资源环境价值定量、补偿标准的确定、补偿方式的选择及补偿后的评价体系等。
3.在县级层面,重点是强化生态环境保护力度。县级政府在生态保护中,主要是执行国家和省市级有关生态保护政策,妥善处理区域内生态保护与经济发展之间的关系,因地制宜制定与区域经济发展相适应的财政、产业、投资绩效考核等社会经济政策,引导自然环境可承载的特色产业发展,限制对生态环境危害较大的产业扩张,大力开展美丽乡村和绿色城市建设,走新型生态经济型发展道路。
(二)构建财政支持生态保护发展的长效激励机制
一般意义讲,财政作为现阶段生态保护的投入主体,其支持力度对生态环境改善的影响非常明显。应稳步提高生态保护保障水平,发挥财政资金撬动作用,运用市场化机制优化社会资源配置,构建“生态补偿网”。
1.继续加大财政对生态保护的投入。中央、省(市)应继续加大生态保护的财政投入力度,发挥财政资金在生态保护中的主导作用。可以借鉴韩国政府环境保护预算内部财政预算整合制度,妥善解决我国生态环境治理中的资金缺口问题,并根据生态保护和生态建设情况,适当调整支出结构,优化投资方向,通过预算、审计等途径严格控制资金去向,提高财政资金使用绩效。同时,可通过安排专项财政资金对重点污染行业或领域进行专项治理。
2.大力支持产业结构优化调整。科学的财税体制、现代财政制度更有利于市场资源的优化配置,直接决定着产业结构的配置。应在坚持保护优先、防治结合的前提下,大力发展循环经济,积极培育现代产业体系,实行节能减排奖励制度,加快能源结构调整,发展特色优势产业,鼓励科技创新,实现经济由粗放型向集约型转变。
3.着力提高基本公共服务均等化可及度。针对生态保护区基本公共服务可及度较低的状况,应在充分考虑各地财力差异基础上,逐步扩大按因素法分配转移支付资金的范围,发挥财政在生态保护区基础设施建设中的主渠道作用。加大生态保护区扶贫开发力度,积极支持小城镇建设,加快完善教育、医疗卫生等民生建设,提高基本公共服务均等化可及度,缩小区域间差异,推进区域间协调发展。建议加强城乡信息化平台建设,积极支持发展电子商务、电子政务和电子社区服务,为生态保护建设提供公共服务支撑。
(三)建立以市场补偿为主的生态补偿模式
生态保护具有准公共物品的特征,就我国而言,应建立以市场补偿为主、政府补偿和“受益者”补偿为辅的生态补偿模式,多渠道融资生态补偿资金。
1.以市场化方式运作生态资源的使用。坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则,逐步取消政府对煤炭、电力、供水等生产资料的价格补贴,稳妥开放生产要素市场,并逐步扩展到占用各种自然生态空间。调整区域内生态产品的生产和使用中的利益分配关系,使生态资源和生态空间的使用价格真正反映它们的市场供求、稀缺程度、生态成本和修复效益,改变生态消费“搭便车”现象。建议通过采取“采购合同”约束的形式,由下游地区向上游地区“买水”,不仅要保障输水量,还要保障水质。
2.构建科学合理的横向生态补偿制度。对跨流域、跨空间产生的事关全局的重要生态功能区、水源涵养区、生态保护区等生态补偿问题,应坚持“谁受益、谁补偿”原则,由中央政府推动建立科学、合理的地方政府间横向生态补偿制度,探索区域间经济合作和利益补偿机制,最大程度保障生态保护区合理的经济、社会利益诉求。建议以出省断面水质作为考核指标确定生态补偿标准,并建立区域生态效益补偿基金。
3.建立多层次生态补偿资金融资渠道。制定长期的、稳定的、透明的生态保护财政优惠政策,鼓励社会资本投资生态环保产业。可采取财政贴息的方式,向企业和个人提供低息或无息贷款,为生态保护者提供融资便利。支持地方政府进行生态保护资金筹措试点。利用财政信用,尝试发行生态国债、特种生态环保债券、生态福利彩票等。创造良好的投资环境,吸引国际资本直接投资生态保护项目,特别是积极争取国际金融机构优惠贷款、民间组织和个人捐款,建立政府、集体、非政府组织和个人共同参与的生态保护多元化投融资体系。
(四)进一步健全和完善税收制度
生态税收政策作为生态保护重要的补充性政策措施,生态保护主体对其反映更灵敏。因此,应进一步加大税收政策对生态保护的调节力度,完善税收优惠政策,并与其他政策手段相互协调和配合,形成合力,以科学、合理的税收政策组合激励生态保护发展。
1.加大税收政策调节力度。加快设立专项的生态保护税种,使其更具法律效力,发挥税收中性原则优势,增强税收政策对资源的调节力度,达到生态保护良好效果。同时,针对大气污染、水环境污染、土壤污染较为严重的现象,可优先将其列为环境保护税种,使个人和企业对自己污染环境的行为付出经济代价,引导和推动绿色生产、销售、消费等行为,进而改进现有的生产方式、消费方式、产业结构。建议在中央层面,建立起以税收为主,少量的、必要的政府收费为辅的税收约束和激励机制,以调动社会各界生态保护积极性。
2.加快推动环境保护费改税。应在不加重纳税人负担的情况下,加快推动环境保护费改税,税率设计要综合考虑现行排污费收费标准、实际治理成本、环境损害成本和收费实际情况等因素,并对内容相近或差别不大的项目进行归类,制定统一税率。按照循序渐进的原则分阶段进行,将税改影响分散化,避免一次性大幅加税可能引发的经济震荡。同时,实行企事业单位污染物排放总量控制制度,推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度。
3.完善税收优惠政策。应对不同资源和行业实行有差别的税率优惠,并将生态税收优惠与创造就业机会结合起来,将征收的生态税用于补贴社会保障金支出缺口。在充分考虑生态保护因素的基础上,加快资源税改革,把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入消费税征收范围,制定鼓励资源回收利用、开发替代资源、提高资源利用率的税收优惠政策,使各项激励性的税收优惠政策与生态保护结合更为紧密。如针对京津冀地区大气污染严重的现象,在未来3—5年甚至更长时间,中央可对京津周边的生态保护屏障工程、高新技术产业、新能源产业等实施税收优惠和差别税率,调动生态项目投资主体的积极性。
(报告执笔:秦凤翔 余贞利 孙维 张诗宇 张鹏 陈洢然 陈格楠 蒋雪峰 赵志伟 吴胜泽 罗强 王瑛珲)
责任编辑 张小莉
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