时间:2020-02-13 作者:李旭东 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
欧债危机爆发以来,对欧洲乃至全球的金融体系稳定和经济增长形成持续威胁。其中,西班牙因其较大的经济规模和持续恶化的政府财政状况成为主导欧债危机进程的国家之一。究其原因,严重的房地产泡沫、政府税收过度依赖房地产、政府在繁荣期过度的基建和公共设施投资,以及地方政府财政问题等是导致西班牙债务和经济在短期内迅速恶化的主要因素。当前,这些问题在我国也一定程度上存在,因此,深入研究西班牙债务问题并在此基础上防范债务危机在我国的发生具有重要意义。西班牙主权债务危机的根源
(一)欧元区最严重的房地产泡沫
西班牙问题的罪魁祸首当属房地产泡沫——1996年到2008年西班牙房价上涨两倍。推动房地产泡沫主要有两大因素。一是人口增长。西班牙经济从90年代末开始新一轮增长,经济繁荣同时吸引大量移民,年轻夫妇急于在第一时间购买房屋,离婚率上升,这些都刺激居民对房屋需求的增加。房屋需求的快速增长导致短期内供给无法跟上需求,房价迅速上升,而房价的上升又刺激房屋建设的迅速上涨。房地产泡沫的另一推手是宽松的信贷环境。宽松的信贷环境一方面提高了居民的购房能力,另一方面也给房地产开发提供资金,从而促进房地产开发的飙升。1999...
欧债危机爆发以来,对欧洲乃至全球的金融体系稳定和经济增长形成持续威胁。其中,西班牙因其较大的经济规模和持续恶化的政府财政状况成为主导欧债危机进程的国家之一。究其原因,严重的房地产泡沫、政府税收过度依赖房地产、政府在繁荣期过度的基建和公共设施投资,以及地方政府财政问题等是导致西班牙债务和经济在短期内迅速恶化的主要因素。当前,这些问题在我国也一定程度上存在,因此,深入研究西班牙债务问题并在此基础上防范债务危机在我国的发生具有重要意义。西班牙主权债务危机的根源
(一)欧元区最严重的房地产泡沫
西班牙问题的罪魁祸首当属房地产泡沫——1996年到2008年西班牙房价上涨两倍。推动房地产泡沫主要有两大因素。一是人口增长。西班牙经济从90年代末开始新一轮增长,经济繁荣同时吸引大量移民,年轻夫妇急于在第一时间购买房屋,离婚率上升,这些都刺激居民对房屋需求的增加。房屋需求的快速增长导致短期内供给无法跟上需求,房价迅速上升,而房价的上升又刺激房屋建设的迅速上涨。房地产泡沫的另一推手是宽松的信贷环境。宽松的信贷环境一方面提高了居民的购房能力,另一方面也给房地产开发提供资金,从而促进房地产开发的飙升。1999年加入欧元区后,由于区域经济前景大幅改善,大量廉价资金流入西班牙;同时激烈的银行间竞争压低利率,贷款利率创历史新低,贷款发放条件也明显放松;房屋贷款年限增加,从90年代的12年上升至2000年后的25年,2007—2008年贷款常见年限上升至40—50年,银行体系的安全逐渐被房地产市场绑架。
与此同时,政府对助长房地产泡沫也有不可推卸的责任。在西班牙,税收政策规定购买房屋首付可豁免收入税。西班牙政府在上个世纪60—70年代广泛宣传和鼓励拥有自住房,使西班牙房屋自有率高达80%以上。
此外,西班牙租房市场发展滞后也刺激着自有房的需求。在房地产泡沫的高峰期,仅9%的西班牙人选择租房,远低于欧元区32%的平均水平。租房市场发展滞后的主要原因是房屋供给短缺,而这主要源于政府在保护房东权益上力度不够,使众多住房拥有者宁愿让房屋空置而不是拿出来出租。有估算表明,2005年泡沫高峰期西班牙空置房屋或高达300多万套。
2008年全球金融危机刺破房地产泡沫。房价下跌导致银行坏账飙升,银行体系安全岌岌可危,政府税收也急剧下降,主权债务危机爆发,经济恶化导致失业率迅速上升,到2012年西班牙失业率上扬至25%以上。
(二)政府税收对房地产过度依赖
随着房地产市场泡沫不断增大,政府财政对房地产的依赖逐渐进入危险区,无论是地方政府还是中央政府,政府税收收入严重依赖房地产市场。地方政府尤其明显。在西班牙,地方政府收入主要来自五大税种:房地产税、商业税、车辆税、城市建筑以及土地增值税。前三项为强制税,后两项为可选税。中央政府设定税率范围,地方政府从该范围内选择适用于该地区的税率。以2003年地方政府收入为例,扣除中央转移支付后,34.2%来自房地产税,6.7%来自土地增值税,9.83%来自建筑增值税,政府收入对房地产的直接依赖度高达51%。中央政府税收收入同样间接依赖于房地产市场。在房地产繁荣期,大量行业的繁荣和就业的旺盛直接和房地产相关,比如建筑业的兴起吸引大批移民来到西班牙,而这部分移民会上缴大量的收入税。随着房地产泡沫破灭,中央政府主要收入来源的收入税、企业税也出现明显下滑。
归根结底,一旦一国经济的发展过于依赖某个行业的繁荣发展,政府税收的各个税种都将直接或间接地与该行业挂钩。当该行业进入调整期后,对政府财政的持续性将形成致命的冲击。
(三)政府过度的基建和市政设施投资
1999年欧元区成立后西班牙经济迎来新的发展机遇。同时期全球高涨的经济推升西班牙房地产和旅游业。为从房地产繁荣中获得更多收益,也为了吸引更多的游客以发展旅游业,西班牙不同地区展开了激烈的基建投资比赛。大量昂贵和过剩的公共设施对财政的拖累不仅源于建设资金,后期运营同样给中央和地方财政造成持续的压力。
过度的基建投资与房地产泡沫同样密不可分。在房价上涨期,政府通过修建公路、地铁、学校等公用设施可以大幅提高附近房屋和土地价格,从而从房屋和土地升值中获取丰厚的税收收入,因此政府进行基建投资动机十足。当房地产进入泡沫期后,迅速上涨的房价往往导致政府高估基建投资的回报率,盲目进行大规模的投资。
(四)地方政府财政问题令危机深化
债务危机发生后,地方政府削减赤字和债务不力是诱发债务持续恶化、投资者信心不断下滑的主要原因之一。2011年西班牙的目标赤字水平为6%,但实际水平为9.4%,远超出欧盟预设的目标,其中地方政府目标赤字水平为1.3%,但17个地区政府中有4个赤字率超4%,6个超2.5%,均远高于目标赤字率。分析表明,西班牙长期财政分权过程中,地方政府财政自主性大幅上升导致中央政府对其干预能力下降,但同时中央和地方又未完全实现财政分离,中央仍需对地方债务承担责任,导致地方财政道德风险加大。到2011年下半年,西班牙大部分地方政府都先后失去市场融资能力,2012年由于财政已经难以维系,先后有8个地方政府向中央政府提出救援申请。西班牙不得不于2012年6月建立180亿欧元的地区流动性基金来解决地方政府的资金问题,但该资金到2012年10月便基本用光。
(五)财政纪律助西班牙免于陷入希腊式重度危机
虽然西班牙陷入债务危机泥潭并且在未来数年仍将为此付出代价,但与欧债危机另一个核心国家希腊对比可以发现,由于存量债务低并且政府财政相对更加透明,债务危机虽然导致西班牙国债收益率大幅上升,但却从未失去从市场融资的能力,经济上看,西班牙经济仅陷入二次温和衰退,远好于希腊的数年经济大萧条。研究表明,西班牙政府2000年后出台的多项财政纪律以及西班牙政府常年的削减债务努力功不可没。
1999年欧元区成立后,为限制成员国债务规模,加强成员国财政纪律,欧盟出台超额预算程序(EDP)。根据该程序,所有成员国的债务率和赤字率水平分别不得超过60%和3%。为响应欧盟加强财政纪律的呼吁,2001年西班牙颁布了《预算稳定的一般法案》,旨在增加各级政府预算约束,该法案奠定了现行西班牙财政体系的基础。在该财政体系下,地方政府所有的借债行为均需得到中央政府的批准,并且任何与地方政府公共赤字目标或者财政调整计划不符的借贷行为均被禁止。此外,各级政府之间还存在明确的合作以协调债务的发行。高度市场化的政府债券市场也对政府开支和借贷行为构成约束。为加强约束力,法案特别以年为计算单位以更方便约束政府的信贷规模。
西班牙债务危机对我国的启示
虽然截至目前,我国经济仍保持稳健增长,各级财政状况良好,政府债务率与其他国家相比处于较低水平,但西班牙债务危机的发展对我国也有重要的警示意义。
(一)抑制房地产业过热发展
纵观近几年爆发的严重债务危机,包括迪拜主权债务危机、冰岛主权债务危机、美国次贷危机、国际金融危机和欧债危机,无不与房地产行业过热发展有着千丝万缕的联系。西班牙债务危机更进一步表明,房地产行业的高速发展意味着一国实体经济存在着“空心化”的风险,即政府和企业把战略重点转移到房地产、金融信托行业,依靠大量举债刺激房地产和基础设施建设。一旦外部经济环境恶化或者本国经济增长乏力,极易导致融资链条断裂,出现“半拉子”工程。从2005年到2012年,我国房价累计上涨85%,已经逼近西班牙100%的水平,房地产类贷款对整个银行贷款比例高达20%—30%,再加上相关的基建贷款,这一比例就更高。要抑制房地产泡沫,就需要加强对房地产业的信贷管理,从融资渠道上控制一些投资者盲目涉足房地产业,抑制房地产业过度投资现象,避免债务过度累积。
(二)加强地方政府债务管理
我国《预算法》和《担保法》均明文规定,地方各级政府预算不列赤字,不得发行地方政府债券,国家机关也不得为保证人。但实际情况是各地区和各级地方政府都在不同程度举债。近年来各地普遍设立融资平台,以土地等国有资源和公共资产作为抵押、地方政府担保的方式向银行借贷。造成地方政府债务进一步增加。建立地方政府债务监督和管理体系,赋予地方政府一定的发债权,是解决目前地方政府违规举债的根本出路。地方政府由于收入相对稳定,债券还债期限长,因此投资风险较小,可以成为我国资本市场上重要的投融资工具。
(三)重视银行业风险管理
在西班牙债务危机演变过程中,银行业承担了巨大风险。一是系统性风险,主要为信用风险;二是道德风险,其形成的根本原因在于监管约束机制不够严格,导致“假按揭”等违法行为的发生,也使得账面上的不良贷款比实际额度低许多。因此,要加强银行业风险水平的管理,及时有效地处理非法融资问题,并保证合法融资按期偿还。
(四)完善相关法律法规
我国近些年来积极拓展房地产融资渠道,特别是房地产信托。在信托方面,我国目前有一法两规,即《信托法》、《信托投资公司管理办法》和《信托投资公司资金信托业务管理暂行办法》。但这些法律法规与房地产信托行业发展所必要的法律环境相比远远不够,法律法规的完善是多元化房地产融资渠道的保障,同时更加有利于监管部门审查。因此,一方面要修改完善现有法律,如《证券法》、《担保法》,以避免与房地产发展相冲突;另一方面要制定并出台新的法律以适应市场发展的需要,填补房地产融资法律方面的空缺,包括《产业基金法》、《信托法》和《评估法》等,防止无法可依的现象出现。财
责任编辑 李烝
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