时间:2020-02-13 作者:蔡志群 (作者单位:厦门市审计局)
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摘要:
我国地方政府融资平台雏形始于上世纪80年代,在1998至2003年一轮扩张性财政政策中得到初步发展。2008年国际金融危机后,为有效扩大内需、进行基础设施建设,地方政府纷纷扩建融资平台,地方融资平台得到快速发展。作为地方政府最重要的融资渠道,地方融资平台对城市基础设施建设起到了融资主渠道的作用,客观上提升了城市基础设施建设水平,改善了民生和生态环境,形成大量优质资产,推动了地方经济社会的快速发展。但同时,地方融资平台也存在着举债规模过大、地方政府违规担保、偿债能力弱、银行不良贷款增加等问题和风险。
一是融资平台公司数量多、债务规模大。根据审计署2011年审计结果公告,截至2010年底,全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家,其中县级融资平台占到70%以上;融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元,占到地方政府性债务余额的46.38%。
二是部分融资平台公司管理不规范、盈利能力弱。融资平台公司缺乏规范的管理制度,部分公司法人治理结构不完善,内部管理级次多、链条长,资本金到位率低。审计署2011年报告显示,有1/6融资平台公司存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题,有26.37%的融...
我国地方政府融资平台雏形始于上世纪80年代,在1998至2003年一轮扩张性财政政策中得到初步发展。2008年国际金融危机后,为有效扩大内需、进行基础设施建设,地方政府纷纷扩建融资平台,地方融资平台得到快速发展。作为地方政府最重要的融资渠道,地方融资平台对城市基础设施建设起到了融资主渠道的作用,客观上提升了城市基础设施建设水平,改善了民生和生态环境,形成大量优质资产,推动了地方经济社会的快速发展。但同时,地方融资平台也存在着举债规模过大、地方政府违规担保、偿债能力弱、银行不良贷款增加等问题和风险。
一是融资平台公司数量多、债务规模大。根据审计署2011年审计结果公告,截至2010年底,全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家,其中县级融资平台占到70%以上;融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元,占到地方政府性债务余额的46.38%。
二是部分融资平台公司管理不规范、盈利能力弱。融资平台公司缺乏规范的管理制度,部分公司法人治理结构不完善,内部管理级次多、链条长,资本金到位率低。审计署2011年报告显示,有1/6融资平台公司存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题,有26.37%的融资平台公司出现亏损。
三是担保还款方式脆弱。由于盈利能力低下,地方政府融资平台多以土地使用权作为抵押,在地价上行周期还款能力尚有保证,但一旦地价下行,项目自身收益将不足以偿还本息。审计署2011年报告显示,有358家融资平台公司通过借新还旧的方式偿还债务,借新还旧率平均为55.20%;有148家融资平台公司债务逾期,逾期债务率平均为16.26%。
四是潜在的金融风险和财政风险。融资平台总体负债率较高,盈利能力弱,透明度低,银行对平台及地方政府的整体债务水平难以估计,贷款使用无法形成有效监督,抵质押的有效性难以落实,因而潜藏着发生系统性金融风险的可能。有些地方融资平台由地方人大或财政部门出具担保函、安慰函,这种财政兜底的担保方式更是潜在着政府隐形债务,一旦项目收益不稳定,隐形财政风险将进一步显性甚至爆发债务危机。
近年来,地方政府融资平台的债务和风险得到了高度重视,国家出台了一系列严厉措施加以防范。地方政府融资平台要在规范中谋求发展,通过发展来进一步规范。对此,笔者提出以下几点建议:
1.深化财政体制改革。如前文所述,地方政府融资平台是弥补地方财权缺失的折中产物,要从根本上规范平台的发展,必须解决地方政府财权事权不相匹配的问题。剥离地方政府某些事权,民生归政府,投资归市场,在逐步完善税制过程中充实地方税体系,构建财权与事权相顺应、财力与事权相匹配的财税体制。
2.建立地方融资平台法律制度体系。虽然国家有关部门不断出台相关文件,但我国目前除《公司法》外,尚未有专门的法律法规来规范政府融资平台的经营和管理,导致众多融资平台的运作和设立都不规范。因此,有必要建立健全有关法律体系来规范政府行为和融资平台的举债行为,产生政府还款的硬约束。
3.加强融资平台债务风险管理。一是建立债务风险预警系统。从国外经验看,建立可行的风险防范和预警机制是管理地方债务的有效手段。目前在全国范围内建立地方债务风险预警机制还不实际,但建立地区性的地方债务风险管理机制是可行的。目前,国家有关部门已在尝试建立风险预警系统来管理地方融资平台贷款,但在执行过程中需要地方政府的积极配合,否则容易造成债务多头管理,调控不利。二是将融资平台债务纳入预算管理。虽然2011年启动了上海、浙江、广东、深圳等地地方政府自行发债试点,但从最新预算法修正案草案的表述来看,地方债仍未开闸,反映了决策层对当前地方政府债务的谨慎态度。相较于政府融资平台,地方政府发债的好处在于举债信息更透明,避免了融资平台风险无法评估的缺点,且地方债务必须纳入预算管理,接受地方人大和债权人的监督,以防止地方政府盲目举债。但是地方债务发债机制涉及诸多难题,短中期内难以解决。相较于发行地方债的漫漫长路,将地方融资平台债务纳入预算管理比较切实。目前,我国地方政府融资平台没有专门的会计制度及年度预算管理。可以借鉴国外的预算报告制度,为融资平台设立专门机构及专用账户,分别设立政府投资项目和自营账户,独立核算,对可能存在的各种风险进行清查,使其透明化,同时建立适合地方融资平台的资产负债表。三是强化预算约束,提高地方财政透明度。要求地方政府适当时机将债务信息向社会及地方人大公开,并将债务项目实行情况向社会公众及地方人大进行说明,建立地方政府债务管理问责制度,规范地方政府债务管理,从制度上约束地方政府过度举债。四是加强审计监督。对地方政府融资平台的审计要打破以往的财政审财政、投资审投资的部门对口审计。不能仅局限在融资平台公司本身,需从全局考虑融资平台公司给地方政府造成的风险。在地方政府债务管理方面,关注平台公司举借债务是否经过政府审批,债务统计是否准确完整;在融资规模方面,通过梳理债务总规模,结合地方财力,分析各项偿债指标,及时进行预警;在偿还债务资金需求方面,关注资金还款计划,尤其是债务高峰的还款措施。
4.提升地方政府融资平台治理水平。一是对地方政府融资平台进行资产重组与专业分工。根据国家有关文件规定,应退出无运营能力的融资平台,对有运营能力的融资平台,要充实公司资本金,完善治理结构,进行商业运作。通过股权的全面投资和对资产进行经营管理,实现内部资源的整合和分工,最终达到地方政府投资拉动的战略意图。在投资领域上,可以整合地方金融资源,成立专门的金融控股公司。对资源型、基础型以及现代物流业等优势产业进行整合、分类,成立专门的投融资公司。通过资源重组和专业分工来实现以下目标:对基础设施进行投资;对所属企业和资产依法经营、管理和运作,培育优势企业,实现国有资本保值增值;通过上下游产业链及新领域的开拓,支持产业结构调整;对高新技术、先进制造业项目进行孵化和投资,承担起产业升级的任务。二是加强地方政府融资平台法人治理。按照《公司法》的规定,建立法人治理结构,健全内部控制、预算管理制度和风险管理制度。建立和完善适应现代企业制度要求的选人用人机制,对现有融资平台的管理人员进行职业化培训,同时引入职业化的经营管理团队,建立市场化的考核机制,提高融资平台的经营水平和运营效率。三是扩大地方政府融资平台融资渠道。除传统的银行融资外,还可以尝试以下融资方式,包括:发行企业债、短期融资券、中期票据进行融资;通过上市、定向增发、新三板、区域股权市场及与券商、基金、信托合作等进行多层次的资本市场融资;通过如BOT、BOO、BOOT、PPP等项目融资的方式,积极引导社会资金进入基础设施建设领域,实现投资主体多元化、投资方式多样化、项目建设市场化;采取转让股权或收益权的形式,将一部份股权、收益权转移给民营资本或外资,通过公私合作的形式实现股权融资;通过财政基金引导社会资金进行地方产业项目整合,通过对地方稀缺资源的整合,放大对地区经济持续发展的支持倍数。财
责任编辑 李烝
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