时间:2020-02-13 作者:王雍君
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摘要:
“两会”期间,财政部新闻发言人在互联网上解读《关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告》时,提及媒体关于财政预算问题的减税观(大幅减税)、增支观(大幅增加支出)和控制观(严格控制支出、赤字和债务)。认为三者相互制约,处理不当会顾此失彼,使国家的财政经济面临较大风险。细辨三者,笔者认为坚守控制观才是预算管理的真正“王道”。
把重要的事情放到首位:预算控制
我们生活在典型的财政社会,财政纽带将政府和人民、国家和社会联结起来。在财政社会里,政府与人民从两个方面建立起基本的财政联系:政府征集资源,形成公共收入;使用这些资源,形成公共支出。国家通过税收制度实施的强制和无偿的财政资源征集,将财政成本(包括税收的“超额负担”)分摊于全体纳税人和整个经济系统,由此对公民福利和经济运行产生深远影响。在民主治理背景下,政府负有确保公共开支产生的财政利益和足以补偿强制、无偿征税带来的财政成本等责任。这也是我们这个时代里,政府问责机制的基本功能。
为建立这样的问责...
“两会”期间,财政部新闻发言人在互联网上解读《关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告》时,提及媒体关于财政预算问题的减税观(大幅减税)、增支观(大幅增加支出)和控制观(严格控制支出、赤字和债务)。认为三者相互制约,处理不当会顾此失彼,使国家的财政经济面临较大风险。细辨三者,笔者认为坚守控制观才是预算管理的真正“王道”。
把重要的事情放到首位:预算控制
我们生活在典型的财政社会,财政纽带将政府和人民、国家和社会联结起来。在财政社会里,政府与人民从两个方面建立起基本的财政联系:政府征集资源,形成公共收入;使用这些资源,形成公共支出。国家通过税收制度实施的强制和无偿的财政资源征集,将财政成本(包括税收的“超额负担”)分摊于全体纳税人和整个经济系统,由此对公民福利和经济运行产生深远影响。在民主治理背景下,政府负有确保公共开支产生的财政利益和足以补偿强制、无偿征税带来的财政成本等责任。这也是我们这个时代里,政府问责机制的基本功能。
为建立这样的问责机制,财政预算制度在全球范围内被发展起来,其历史距今大约300年,比公共财政制度的其他模块(税收制度、公债制度、会计制度等)的出现晚得多。然而,预算制度在问责机制上扮演的关键角色却是其他任何模块无法替代的。在民主与法治相对完善的国家里,预算制度已成为公民和立法机关监控政府政策与活动的主要工具,成为社会的财政安全阀。没有安全的预算,就不会有安全的政府;没有安全的政府,就不会有正常运转的社会。
安全的预算高度依赖于预算的控制功能。预算控制的焦点在于支出控制以及通过支出控制实现对财政赤字和政府债务的控制,以确保公共财政的可持续性和可承受性。因为需要满足一系列具有潜在冲突的目标和利益,管理公共财政对于任何政府都是高难度的挑战,但即便如此,从重要性和优先性而言,“可持续”与“可承受”仍然应该是最重要的目标。无论政府有多少钱可花,无论政府需要花多少钱,也无论整体的经济和财政状况如何,确保可持续和可承受都在最大程度上体现了所有人(包括未来各代)的共同利益。一般而言,如果政府有足够的能力清偿中长期债务,或者中长期债务变化趋势收敛于某个可控的临界值,公共财政便具有可持续性;如果政府拥有或者有能力创造足够的财政空间,以至当内部或外部的各类冲击降临时也能应付自如,那么公共财政便具有可承受性。在可持续性和可承受性面临威胁时,公共财政便是不安全的,随时有可能崩塌,酿成危机和灾难。此类教训极为深刻,弥足记取。
只有当预算制度具有强大的控制功能时,可持续性和可承受性才能得到最佳保障。“控制”一词含义丰富,在将其应用于支出、赤字和债务时,并不只是简单地要求“削减”(总量)或“降低”(增长率),而是要求在两类相互冲突的目标间取得适当平衡,即支出、赤字和债务应控制在既能满足政策目标(资源需求)又能确保可持续和可承受的水平上。前述的“减税观”关注后者,“增支观”关注前者,两者都相当片面;唯有“控制观”,才充分体现了两者的统筹兼顾。
现代预算的功能已经多元化了。相关文献确认了现代预算的四项基本功能:控制、管理、政策和民主。管理功能视预算为管理政府规划和活动的工具,以实现理想的财政成果和绩效。政策功能视预算为促进政府政策目标的工具。民主功能视预算为促进公民参与、代表性、责任和透明的工具。这三项功能没有一个可以置于控制功能之上。由于事关生死或毁灭(不可持续和不可承受),控制功能在所有功能中处于最优先的位置。我国各级政府亟需在各个功能维度上推动预算改革,并且必须将改进和加强预算控制这一重要而紧迫的任务放到首位。
预算控制:控制代理问题的负面后果
在民主政体下,政府与人民的关系必须被看作委托代理关系。政府和官员花的每一分钱都不是自己的钱,而是作为委托人的纳税人的钱。确认这个事实,要求确认公共官员的代理人角色,其所作所为必须代表“最广大人民群体的根本利益”。如果拿人民的钱财为自己谋取私利,那么官员就不再是公仆了。因此,通过预算制度实施问责就变得绝对不可或缺,但也特别困难。原因在于,代理人拥有许多未得到严格界定的裁量权,同时扩大预算对于委托人的利益只是潜在的和间接的,但对于代理人而言却是实际的和直接的。坚守预算控制观的根本目的之一,就在于约束和引导代理人的财政决策与管理行为,使其与委托人的目标相一致而不是相冲突。委托人期待更多的开支,本质上是期待代理人交付更多更好的公共服务。但这些开支同样可以、并且经常被代理人用于促进狭隘的利益。支出、赤字、债务规模越大、增幅越高,代理人用于促进狭隘利益(浪费性支出行为、寻租、腐败)的空间就越大。日常经验告诉我们,个人在较穷时,其支出行为较为谨慎,浪费也较少;在相对富足时,不谨慎的支出行为和浪费随之增加。此类现象在政府财政领域尤其突出。20世纪90年代中期以来,随着经济的高速增长和财政规模的迅速扩展,财政上的贫困政府迅速变为富裕政府,浪费性支出行为、寻租(如“跑部钱进”)和腐败现象不断发展,政府债务尤其是投融资平台债务和各类隐形负债风险随之剧增。
因此,越是有钱花的政府,越需要加强预算控制。有效控制需要依托于一个强有力的预算制度。法典化的税收制度也可以提供某种必要的控制功能,它约束政府依据税法规定的税基、税率和其他税制要素征税,不得逾越税法。但是,税收制度的控制功能并不充分。首先,税收制度无力约束代理人以非税收入和举债的方式获取财政资源。其次,除了专款专用的税制(受益税),税收制度的控制功能无法及于支出面。然而,受益税的适应范围有限,因为能力原则(量能征税)才是现代税收制度的基础。最后,税收制度的控制功能只有链接到法定预算程序上才能发挥作用。政府每年可以征收的税收收入类型和总额,须严格遵循立法机关的法定预算授权。未经立法机关的预算授权,政府既不能实施任何支出,也不能从公民那里拿走任何钱财。这是善治的一项最基本的原则,也是问责机制的基石。
与税收制度相比,预算制度承载的控制功能更为完整、更为动态,也更为有效。控制功能约束代理人就其支出、收入、赤字和债务总量向委托人负责,也约束代理人就其特定的支出行为向委托人负责。没有有效控制就没有真正的责任,没有真正的责任就没有真正的责任政府。没有真正的责任政府,委托代理问题将以尖锐的形式呈现出来,使社会无法正常运转。
预算控制:控制共用资源池问题的负面后果
预算控制不仅对于约束和引导代理人的受托责任至关紧要,对于控制公共财政中的共用资源池问题同样如此。给定每级政府一年的预算总额,这些资源便在本级政府的各个部门间形成一个共用资源池,每个部门(“预算单位”)都被赋权从池中提取资源。对于每个部门而言,这些资源相当于免费午餐。既然如此,当然多多益善;除非有适当的调节机制,否则,没有任何部门具有节制提取和使用这些资源的合理动机。财政成本的大范围外溢和适当调节机制的缺乏,使得控制共用资源池问题的负面后果变得极为困难。这就是各部门追求预算极大化的背景。
共用资源池问题也出现在政府间财政关系领域。给定中央政府每年的转移支付规模,对于每个地方政府而言,这些资源是“免费的”,不必面对真正的社会成本,尽管获取这些资源带来的财政利益集中于本辖区。转移支付规模越大,分配过程越是不透明,自由裁量的空间越大,政府间财政共用资源池问题就越严重。控制这一问题依赖于一套有效的政府间财政制度安排,以确保各级政府的财政利益与财政成本的直接联结。一般地讲,地方支出产生的财政利益与本辖区地理边界相一致,对称性规则要求相应的财政成本应由本辖区居民承担(地方税)。然而,设计此类成本与受益在辖区间高度对称的体制安排也可能并不合乎需要,因此,就需要考虑其他方向上的改革,一般地讲,需要采取改进和加强对政府间转移支付预算控制的办法,如同将预算控制加诸政府整体和支出机构一样。
与自然环境下的共用资源池问题一样,共用资源的总量和再生速度越是有限、资源提取者数目越多、适当调节机制越是缺乏,财政共用资源池问题越严重,越容易滑向各方皆输、没有赢家的负和结局,形成典型的内耗型社会。在这里,预算控制的根本目的在于防范稀缺共用池资源的分配变异为无序争夺、强者为王的“丛林游戏”。在缺乏有效控制的前提下,过度使用和无序争夺共用资源虽然对共同利益(可持续)没有任何好处,但各方似乎都受到某种力量的刺激而被锁定了前行的路径,驱使其朝着共同毁灭的方向前进,最终走向内耗型社会。
预算控制:需要做些什么?
多年来,我国的财政收入年均增速远高于经济增速,支出增速又高于收入增速,显示预算模式深受“收入驱动”的影响。控制功能要求将“收入驱动”转向“政策驱动”模式,即适当的支出、赤字和债务水平主要不是取决于有多少钱可花,而是取决于可得资源(包括债务)与政策目标间的适当平衡。如果政策上没有特别的需求,即使政府有足够的钱可花,也不能在当年花掉这些钱。相反地,为实现预算中规定的政策目标,即使当年收入不足,也需要花更多的钱。在政策驱动预算模式下,控制功能既应满足实现政策目标的支出需求,也应满足可持续性和可承受性的要求。这意味着无论“以收定支”还是“以支定收”都不可取。在宏观上,政策驱动模式要求严格遵循双向的反周期规则,即经济高涨时紧缩,经济衰退时扩张。据此,积极(扩张)的财政政策只是在经济严重低迷时才可能合适,在经济高增长时期则完全不合乎需要。而大多数情况下,政府在有钱花的时候花更多的钱、在不必要实施扩张性财政政策时也倾向于实行这类政策的做法就违背了反周期政策的基本规则。
预算控制(特别是支出控制)历来就是西方政治界的最大难题之一,在我国现行体制背景下也是如此。其深层原因和深刻教训非常值得深度反思。过度开支、赤字、债务在短期内引发的后果有限,因而很容易被忽视,但长期累积的后果很可能是灾难性的,应将改进和强化预算控制置于预算改革的优先议程。首先,以《预算法》修订为契机,建立较详细的、量化的、透明的和易于核实的总额财政规则,包括赤字比率(财政赤字/GDP)和债务比率(政府债务余额/GDP),也包括部门预算限度制度。其次,在微观层面上,针对所有预算单位建立详细和统一的资产配置标准、人员编制和支出定额。最后,尽快改革现行的部门预算准备程序,以中期支出框架和基线筹划下的集中性预算程序,逐步取代碎片化的、分散式的预算程序。财
(作者为中央财经大学财经研究院院长)
责任编辑 张蕊
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