时间:2020-02-16 作者:闫坤 刘陈杰 (作者单位:中国社会科学院 财政部财政科学研究所)
[大]
[中]
[小]
摘要:
随着我国经济潜在增速的逐渐回落,全面进行经济结构调整,充分发挥制度红利变得更为迫切。可以说,我国经济正处于深度转型期。经济制度的最终改革目标是能够给予经济活动持续的激励并提供长久的监督,促进机会平等,加快经济社会的纵向流动。实现伟大的“中国梦”,在国家层面,就是成功跨越“中等收入陷阱”,避免出现经济增长的停滞,实现经济可持续高质量的增长,使得人民幸福、国家复兴。财政作为庶政之母,连接着国家的财力和政体,财政体制改革无疑将成为我国在深度转型期实现“中国梦”、促进经济结构调整、跨越“中等收入陷阱”的重要改革措施。我国现阶段财税改革的主要目标应该是转变经济发展方式、改善收入分配、提高预算的透明度和法制化程度、提高财政在支持经济转型和城镇化进程中的可持续性、控制系统性风险。
深度转型期的财政体制改革更要注重对社会经济活动和创新的激励,同时要加强对政府财政支出的长效监督机制建设,从而促进社会机会公平,防止社会阶层固化,增加社会的纵向流动性。
(一)建设促进机会公平的财政体制。从世界范围内的经济发展经验来看,当一国人均GDP迈过3000美元的门槛之后,如果不能及时转变经济增长方式,就有可能...
随着我国经济潜在增速的逐渐回落,全面进行经济结构调整,充分发挥制度红利变得更为迫切。可以说,我国经济正处于深度转型期。经济制度的最终改革目标是能够给予经济活动持续的激励并提供长久的监督,促进机会平等,加快经济社会的纵向流动。实现伟大的“中国梦”,在国家层面,就是成功跨越“中等收入陷阱”,避免出现经济增长的停滞,实现经济可持续高质量的增长,使得人民幸福、国家复兴。财政作为庶政之母,连接着国家的财力和政体,财政体制改革无疑将成为我国在深度转型期实现“中国梦”、促进经济结构调整、跨越“中等收入陷阱”的重要改革措施。我国现阶段财税改革的主要目标应该是转变经济发展方式、改善收入分配、提高预算的透明度和法制化程度、提高财政在支持经济转型和城镇化进程中的可持续性、控制系统性风险。
深度转型期的财政体制改革更要注重对社会经济活动和创新的激励,同时要加强对政府财政支出的长效监督机制建设,从而促进社会机会公平,防止社会阶层固化,增加社会的纵向流动性。
(一)建设促进机会公平的财政体制。从世界范围内的经济发展经验来看,当一国人均GDP迈过3000美元的门槛之后,如果不能及时转变经济增长方式,就有可能陷入“中等收入陷阱”,即人均GDP在达到一定水平之后,长期停滞在某一个中等收入水平。经过30多年的改革开放,我国经济取得了巨大成就。按名义汇率计算,2008年人均GDP首次突破3000美元。避免“中等收入陷阱”最核心的因素是社会流动性。具体而言,社会流动性是指上一代人的收入、教育和地位对下一代人收入、教育和地位的影响程度,其测度方式是收入、教育和地位在代际之间的相关系数。事实上,政府规模过大、劳动收入比例低和收入分配不均,都只是静态的不平等,而社会流动性低、社会利益结构被固化则会造成动态的不平等,从而导致长期经济增长的停滞。一个由精英阶层垄断社会资源的社会只能实现短期繁荣,为了保护既得利益,精英阶层会设置各种进入壁垒,导致社会流动性低下,阻碍经济实现长期繁荣。
在财政政策方面,增加机会公平,促进社会纵向流动,要从以下方面做起:首先,大力支持实现人性化的新型城镇化。2012年底,官方统计的城镇化率为52.6%,大约有2.3亿人常住城镇但并不具有城镇户籍,他们在教育、医疗、社保和保障房分配方面都面临着机会不公平。人性化的新型城镇化要逐步覆盖这部分常住城镇但不能获得公平生存和发展机会的庞大人群。其次,要大幅增加对教育和健康的投入力度。在财政资源的投入结构上,应该着重解决教育和健康的不平等。从长期经济增长的角度看,教育和健康资源分配的平等可能比总量更重要。以日本为例,法律规定全国的学校设施和师资要尽可能统一标准,东京最好的小学人均教育经费不超过最偏远山区小学人均经费的2倍。教育机会的公平获得是提高社会流动性最重要的渠道,而在这一点上我国有逐渐恶化的趋势。再次,财政要进一步压缩一般公共服务支出,减少对经济的过度干预,对垄断性行业进行差别化的税收或支出政策,促进社会竞争,鼓励创新。
(二)建立全口径政府预算体系,强化人大对预算的监督、审议和修改。财政监督机制对于一个经济体的经济结构调整和中长期的发展动力来说同样重要。为此,建议真正建立全口径政府预算体系,加强人大对预算的审批、修改和监督能力。“十二五”期间,彻底清理所有未纳入预算的各种体制外收费。按照《关于深化收入分配制度改革的若干意见》,在2015年底前将国有企业税后利润上缴公共预算的平均比例提高5个百分点,最高档的资源类企业缴纳比例为20%,一般性企业为15%,国家扶持类企业为10%。建议有计划地在中长期内(比如2020年前后)将此比例提高到30%—40%,进一步支持社会保障和就业支出。同时,建议适时启动向社保划拨上市国有企业股份的试点,作为中长期社保资金缺口的有力补充。
(三)加快完成“营改增”,并以“营改增”为突破口,继续推进税制改革。“营改增”目前在部分行业实施,将来一旦全面铺开,意味着所有的营业税将变成增值税,这一改革势必会影响地方财政收支平衡。要破解这一问题,需要深化税改,培育地方主体税种,增强地方自主发展力量。未来的几种改革的可能性,也蕴含着调整中央地方税制关系的改革机会。一是继续沿用试点时采用的办法,原来征收营业税范围内产生的增值税继续缴入地方库,归地方收入。其优点是现行的分税格局可以基本不动,省去了中央地方利益调整导致的诸多麻烦。二是对增值税的分享比例进行调整,中央的增值税分享比例下调,地方的分享比例上调,具体比例依据测算数据来确定。其优点是影响面小,仅仅涉及一个税种的分享比例调整。但这种制度安排会产生火上浇油的效果。这与调整经济结构和转变发展方式的要求是相悖的。三是增值税的分享比例保持不变,或在调整的同时对其他共享税种进行调整,例如在企业所得税、个人所得税中扩大地方的分享比例。四是减少地方的一般性支出职责,转由中央按照固定的合理公式,增加一般性转移支付,以弥补“营改增”对地方政府财力的削弱,但又能使一般性公共服务具有充足的财力保证。
(四)进一步扩大市政债试点,逐步建立公开透明、结构完善的地方基础设施融资体制。建议扩大地方政府通过透明方式独立发债的权力,逐步建立以市政债为主体的地方基础设施融资体制。同时,逐步要求发行市政债的地方政府公布资产负债表。通过加强地方人大监督、建立预警体系等改革来硬化地方政府的预算约束。打开作为“正门”的市政债发行,避免地方政府过度依靠卖地收入和城投债等“偏门”发展当地经济,从而形成财政和金融风险。在发达国家,地方债的发债主体包括各级政府和公办机构,监管主要依靠市场以及对地方政府的问责。建议开展真正意义上的市政债试点,打破目前以省为单位的代理发债模式,选取一些经济状况较好的地市甚至县进行试点。这意味着预算透明化、中央和地方权责明确。从发达国家的经验来看,为了支持当期的建设而发行的市政债,未来的还本付息职责更多的是落在当地的财产税和准公共物品的收费上。因此,建议适时扩大房产税试点,并在一定时间之后使之成为地方政府的主要税种,保证市政债的长期可持续性。
(五)建立财政收入的中长期预测体系,增强财政在支持城镇化进程和促进经济结构转型期的可持续性。建议建立中长期预算框架,增强财政的可持续性,防范财政风险。根据名义GDP和财政收入建立中长期财政预算框架(2014—2020年期间),笔者发现名义GDP和财政收入之间存在稳定的长期协整关系,两者之间的相关性在98%左右。依据未来对于名义GDP增速的预测(假设2014—2020年,GDP实际平均增速为6%,通胀率为3%),财政收入到2020年可能达到23万亿元,2014—2020年期间的累计财政收入为127万亿元。除了财政收入预测之外,还应该对中长期的养老金缺口进行测算,并提前准备应对措施,避免中长期财政风险,保障居民养老安全。财
责任编辑 李艳芝
相关推荐