时间:2020-02-16 作者:李春根 吴毓 (作者单位:江西财经大学)
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摘要:
我国是一个人多地少、经济发展不平衡的发展中国家,随着城市化进程步伐加快,住房问题日益严峻,政府为解决社会矛盾,充分发挥其公共管理职能,制订了保障性住房政策,使越来越多的群众享受到住房保障。然而,与发达国家相比,我国的保障性住房政策起步较晚,还处于摸索阶段。借鉴国外这一领域的先进经验,有利于提高我国保障性住房政策效用,尽早“解决城镇中低收入家庭住房问题”,实现百姓的安居乐业。
保障性住房政策的国际经验
保障性住房政策是一个系统的、涉及面广的社会保障制度,比较各国保障性住房政策,应从保障性住房政策的制订、实施、退出各个阶段及为保障各阶段有效进行的外围服务领域(如金融业、城市规划部门等)进行比较。
(一)保障性住房政策的制订阶段
公平性、覆盖率以及保障政策有效实施,是保障性住房政策制订阶段有效性的具体体现,主要工作包括确定保障范围、供给模式和补贴方式,并为该阶段提供必要的法律保障。
1.循序渐进、主次分明的保障范围
综观发达国家的保障性住房发展历程,不难发现,各国确定的保障范围随着国情发展而不断调整。
美国1949年颁布《国家住宅法》中提出“让每一个美国人拥...
我国是一个人多地少、经济发展不平衡的发展中国家,随着城市化进程步伐加快,住房问题日益严峻,政府为解决社会矛盾,充分发挥其公共管理职能,制订了保障性住房政策,使越来越多的群众享受到住房保障。然而,与发达国家相比,我国的保障性住房政策起步较晚,还处于摸索阶段。借鉴国外这一领域的先进经验,有利于提高我国保障性住房政策效用,尽早“解决城镇中低收入家庭住房问题”,实现百姓的安居乐业。
保障性住房政策的国际经验
保障性住房政策是一个系统的、涉及面广的社会保障制度,比较各国保障性住房政策,应从保障性住房政策的制订、实施、退出各个阶段及为保障各阶段有效进行的外围服务领域(如金融业、城市规划部门等)进行比较。
(一)保障性住房政策的制订阶段
公平性、覆盖率以及保障政策有效实施,是保障性住房政策制订阶段有效性的具体体现,主要工作包括确定保障范围、供给模式和补贴方式,并为该阶段提供必要的法律保障。
1.循序渐进、主次分明的保障范围
综观发达国家的保障性住房发展历程,不难发现,各国确定的保障范围随着国情发展而不断调整。
美国1949年颁布《国家住宅法》中提出“让每一个美国人拥有合适的住宅和居住环境”的发展目标,这一范围的确定是建立在1937年以来保障性住房飞速发展的基础之上,将全部国民纳入了保障范围;上世纪80年代,随着政府财政赤字的不断扩大及住房私有化程度的提高,美国政府把中等、中下等收入人群排除在保障范围外,重点保障低收入阶层。
德国确定保障性住房的保障范围是依据其特定的国情而制定的。由于二战的历史原因,将德国分为东、西德,其保障性住房政策的制定也分为统一前与统一后两个阶段,保障范围也随之变化。在选择保障对象时,德国政府的原则是谁的需求紧迫就保障谁,顺序依次是无房户、月租房支出超出其月收入三分之一的家庭、失业者、多子女者、孕妇、单亲母亲、残疾人、病人、社会弱势群体、原住房条件恶劣家庭等。
英国保障性住房政策发展大致分为三个阶段:1919年工业革命以后,大批失地农民涌入城市,此时英国住房大部分为私人所有,住房出租者高租盘剥,加剧了社会矛盾,这时保障性住房政策的保障对象主要以涌入城市的失地农民为主;第二阶段处于英国的“高福利”时期,政府将这一国策视为先进国家的标志,二战后将全民纳入保障范围,并鼓励社会出租房的发展,给予房屋租金补贴;第三阶段为上世纪80年代以后,由于“高福利”国策给社会带来的诟病,保障范围过大阻碍了国家经济的发展,在这一阶段,英国政府鼓励私人购房,加快了住房私有化,住房体制向商品型住房发展,逐步将保障的主要对象确定为社会中低收入人群。
2.目标明确、层次分明的供给模式
适合本国国情的住房供给模式,有利于保障性资源使用效率最大化。许多国家经过多年的努力,才探寻到适合本国在某一阶段发展的住房供给模式。
美国政府采取了实物补贴与货币补贴相结合的保障性住房供给模式。实物补贴主要有两种:一是由政府拨款建设并直接管理的公共住房,政府按家庭收入确定租金标准,一般为家庭收入的三分之一;二是政府提供的廉租房,租金标准超过家庭收入的三分之一。货币补贴也主要有两种:一是为承租私人住房的低收入家庭提供货币补贴,低收入人群向私人业主支付其收入的三分之一作为租金,超出部分由政府支付;二是为有能力支付月供房屋抵押贷款、但没有足够的钱支付购房首付款的家庭提供购房补贴。
德国政府在二战后即确立了为低收入人群提供房屋出租,并给予租房补贴与购房补贴的政策,鼓励租房,弱化房屋的商品属性。德国约60%的国民租住住房,其中三分之一的人租用公共住房,剩下的人租用私人住房,政府为租房者支付超出其家庭收入三分之一的租房补贴。
新加坡一直被认为是新兴国家的代表,社会文明程度高、社会保障制度先进。新加坡的房屋90%以上由政府出资建造,房屋建设局负责具体建设。新建成的房屋称为组屋主要以出售的形式卖给居民,组屋的保障对象不仅仅是中低收入者,而是全体公民。在“居者有其屋”这一理念的推动下,为了保证保障性住房政策的有效性,新加坡政府制定了详细的租住或购买组屋申请资格标准,按照标准购买住房才可享受优惠;对超过规定的部分提高房价,以限制居民过多占用住房。
3.科学的补贴方式
国外保障性住房的补贴方式一般有三种:一是政府间接参与法,即提供优惠的贷款、实行贷款利息补贴、支持非盈利机构提供低租金、低成本的住房出租给低收入人群,这种补贴方式以日本政府为代表;二是政府直接投资建房并直接管理,政府调控力度强,以新加坡政府为代表;三是为购房和建房的家庭减税和为租房者提供租金补贴相结合的方式,这种方式较为灵活,被很多国家的政府使用,以美国政府为代表。
(二)保障性住房政策的实施阶段
综观发达国家在这一阶段保障性住房的建设,离不开强大的金融服务支持、完善的法律保障、科学的政策引导及有力的宏观调控手段。
美国政府以“人人享有体面住房”为目标,采取金融支持、税收减免、租金控制、住房资助券等多样化措施为保障性住房政策保驾护航。上世纪30年代,美国先后成立了“联邦住宅银行抵押贷款系统”和“联邦储蓄贷款保险公司”,向公共住房开发商和中低收入家庭提供低息贷款和贷款保险。上世纪60年代,美国实行对私人金融机构进行补贴计划,扶植和鼓励私人金融机构向公共住房开发商提供低息贷款。美国政府还利用房地产信托基金(RETTs)募集保障性住房建设资金,并由专门机构对基金进行管理。法律是保障政策顺利执行的重要手段,作为全球法制化最高的国家之一,美国政府为保障性住房政策提供了《国家住房法》、《国家经济房法》等诸多法律保障。
德国政府通过税收、贷款等优惠措施,鼓励福利性社会建房和个人建房。在金融支持方面,采取住房储蓄制度与“先存后贷”贷款模式相组合的形式,这一模式区别于住房抵押贷款,其实质是合作,要求借款人进行一定比例的储蓄后申请贷款,具有利率稳定、锁定资金成本、有效控制风险等优势。在税收优惠方面,将自有房产和买卖房产严格分开,对前者只征收地基税,对后者则征收相对较高的土地交易税和资本利得税。此外,还鼓励个人按市场价购房,政府给予补贴。
日本政府采用公私结合的金融政策模式,以央行为领导,民间金融机构为主体,政策性金融机构为补充,对保障性住房建设进行融资。此外,根据日本《住宅取得促进税制》的规定,如果居民在自购、自建住宅的过程中使用贷款,可以在一定期限内扣除住宅贷款剩余额的一定比例,通常为1%。
(三)保障性住房政策的退出阶段
由于资源的有限性与保障对象群体庞大之间的矛盾,将有限的保障资源合理地分配给真正需求的人群,健全的退出机制便显得尤为重要。
英国政府的保障性住房政策退出机制是典型的激励方式。英国法律规定,租住公共住房的家庭在居住满2年后,可以以优惠的价格购买其所住的公屋。在该项退出机制的作用下,政府保障了充足的住房资源,解决了退出住户对住宅产权的需求问题。
日本政府对保障性住房进行分层次的退出。当保障性住房用户的收入超出保障标准时,若连续三年不退出,则要累进计租,增加该家庭的房租支出,若连续五年不退出,该家庭必须买下其使用的公屋。通过该项政策,日本政府满足了不同阶层的住房需求。
新加坡保障性住房政策的退出机制十分严格,政府采用分级优惠的办法,对保障群体进行分级管理,促进保障人群在不同的收入时期,选择不同标准的保障性住房类型。
国外保障性住房政策的经验借鉴和启示
我国保障性住房政策的实施时间较短,还处于“摸着石头过河”阶段,借鉴国外先进经验,有利于加快我国保障性住房建设的科学化,提升政策的有效性。
1.科学定位保障人群。根据收入,分级管理,并将有价证券、无形资产收入等隐形收入纳入考核范围。目前,我国将城镇居民收入等级分为最低、低、中等偏下、中等、中等偏上、高、最高七类。依据我国国情,真正的高收入家庭数量非常有限,而大约有70一80%的城镇家庭都属于中低收入阶层,这就意味着大多数的城镇家庭处于保障性住房的保障范围内。进一步科学地定位保障人群,将收入等级分类完善,将有利于提升保障性住房政策的有效性。
2.逐步完善补贴方式。保障性住房制度的补贴方式主要有两种——“补砖头”和“补人头”。目前,我国的保障性住房政策主要采用一次性实物补贴的方式,即“补砖头”。这种补贴方式虽然在保障性住房政策实施初期为解决城镇中低收入家庭住房困难、改善居民居住条件做出了很大的贡献,但是随着我国保障性住房政策的不断完善,它所暴露出来的问题也日渐突出。应借鉴发达国家经验,采用货币化补贴方式,以房租补贴为主,通过低租金出租保障性住房来解决中低收人家庭的住房困难。
3.坚持“集约式”的建设方式。保障性住房建设采用土地行政划拨的方式以降低成本,但同时由此带来的弊端也值得思考。如果把普通商品房用地比做“集约式”开发,那么无偿划拨的保障性住房用地就是“粗放式”开发。在市场经济条件下,开发保障性住房的开发商没有多少利益促使他们合理、节约用地,相反会驱使他们浪费土地资源。为此,应形成“集约式”开发的理念,加强监督管理,严格要求开发商按规划标准施工建设,杜绝浪费土地资源。同时,建立开发商信誉档案,将用户满意度纳入对开发商的综合评价体系。此外,与周边普通商品房进行比较,合理规划空间应用,促进房地产市场有序开发。
4.完善金融服务体系,拓宽融资渠道。目前,我国实行实物补贴与货币补贴相结合的补贴方式,未来,应逐步构建起多渠道的融资平台,建立健全完善的抵押保险体系,缓解保障性住房建设的资金瓶颈。此外,应尽快建立以公积金储蓄为核心的住房金融体系,政府将一部分公积金直接用于保障性住房建设,另一部分用于购买政府为住房建设贷款和补贴而发行的债券,间接支持保障性住房建设。
5.尽快完善居民征信系统和收入统计系统建设,推进保障性住房政策的法制建设。保障性住房政策的推行必须依赖健全的征信系统和收入统计系统,但目前我国这两项系统的建立还不完善,对保障性住房住户的信息统计只能靠静态、人工进行统计,完善这两项系统建设是保障性住房进入和退出阶段顺利进行的保证。由于我国处于保障性住房建设的初期阶段,目前还没有一部关于保障性住房的法律,现适用的多为国务院和住房和城乡建设部发布的法规,推进保障性住房政策法制建设,是把我国建设成为法制国家的需要,同时也是提升保障性住房政策有效性的保障。
6.坚持动态监管,强化保障性住房的退出机制。虽然根据现行的保障性住房制度,针对保障性住房的退出作出了明确的规定,但对于违规者的惩罚力度较弱,同时也缺乏对超出保障范围人群的政策引导。为此,我国应进一步完善保障性住房动态监管机制,加重对违规者的惩罚力度,使有限的保障房资源利用最大化,促进政策公平。财
责任编辑 李烝
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