时间:2020-02-16 作者:贾梅 (作者单位:人民银行黄冈市中心支行)
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摘要:
人民银行作为中央银行,其预算管理具有一定的特殊性、动态性和不确定性。在传统的以预算执行的真实性和合规性为主的财务合规性审计下,一些“屡查屡犯”的问题得不到根本性解决,预算管理审计也趋于“空壳化”和形式化。只有改变审计视角,关注资金使用的经济性、效率性和效果性,审计的“免疫”功能才能更好地发挥,真正实现为组织增加价值。因而人民银行预算管理绩效审计,应立足于中央银行职能特点,围绕履职需要和业务发展目标,在现有财务管理制度的基础上,分析判断预算编制及分配的科学性和合理性、预算执行的真实性和效率性,进而评价审计单位预算管理的水平和效果。
一、影响人民银行预算管理绩效审计评价的因素
(一)人民银行履职特殊性的影响。人民银行既是制定和实施货币政策、调控经济运行的宏观管理部门,又是为其他金融机构和政府部门提供金融服务的特殊金融机构,具有行政管理和金融服务的双重职能,其履职成本中,既有宏观调控需要所产生的经营性支出,又有提供行政服务所产生的经费性支出,这些支出的不确定性和不可测性,给预算管理的经济性、效果性评价带来一定困难。
(二)预算管理惯性模式的影响。现行的人民银行预算管理实行...
人民银行作为中央银行,其预算管理具有一定的特殊性、动态性和不确定性。在传统的以预算执行的真实性和合规性为主的财务合规性审计下,一些“屡查屡犯”的问题得不到根本性解决,预算管理审计也趋于“空壳化”和形式化。只有改变审计视角,关注资金使用的经济性、效率性和效果性,审计的“免疫”功能才能更好地发挥,真正实现为组织增加价值。因而人民银行预算管理绩效审计,应立足于中央银行职能特点,围绕履职需要和业务发展目标,在现有财务管理制度的基础上,分析判断预算编制及分配的科学性和合理性、预算执行的真实性和效率性,进而评价审计单位预算管理的水平和效果。
一、影响人民银行预算管理绩效审计评价的因素
(一)人民银行履职特殊性的影响。人民银行既是制定和实施货币政策、调控经济运行的宏观管理部门,又是为其他金融机构和政府部门提供金融服务的特殊金融机构,具有行政管理和金融服务的双重职能,其履职成本中,既有宏观调控需要所产生的经营性支出,又有提供行政服务所产生的经费性支出,这些支出的不确定性和不可测性,给预算管理的经济性、效果性评价带来一定困难。
(二)预算管理惯性模式的影响。现行的人民银行预算管理实行严格控制预算投入、规范预算开支程序的管理模式,受预算分配和“基数”分配的影响,预算指标宽松时,为了保住基数,突击花钱、集中入账现象屡见不鲜;预算指标紧张时,为了完成工资计划,硬性调账、错列账户时有发生。此外,预算编制与预算分配相互脱节、与职能部门事权脱节,预算数据缺乏可靠论证,这些作法均给预算管理绩效审计评价增加了难度。
(三)预算管理固有观念的影响。预算管理在人民银行普遍认为是会计财务部门的职责,其他部门很少参与,对于职能部门来说,考核业绩与履职成本无关,存在只关心“投入”、“规模”,不关心效率效果的现象。再者,预算管理牵涉职工个人利益,审计单位对一些“敏感”问题讳莫如深,顾虑重重,不愿意配合审计组开展工作,给预算管理绩效审计带来困难。
(四)预算管理无绩效评价标准的影响。人民银行预算管理除工资计划有明确定额、少数项目计提有规定比例外,其他项目预算执行均无绩效评价标准。审计中除进行合规性判断外,对于绩效评价既无参照标准,又无类比数据,仅凭审计人员的经验主观性加以判断,随意性较大;加之一些预算支出的成效不易指标化,可操作性难以把握,均影响了预算管理绩效审计分析评价的效果。
二、开展人民银行预算管理绩效审计的方法
(一)确定绩效审计目标。通过对人民银行预算资金的审计,分析评价预算编制与分配的科学性和合理性、预算支出的真实性和效率性、保障人民银行履职的效果性,进一步促进科学配置财务资源,有效降低行政成本,提高预算资金的使用效益。
(二)确定绩效审计评价内容。人民银行预算管理绩效审计评价内容应涵盖三个方面:一是预算编制及分配情况。包括预算编制数与实际核批数的差额,分析预算编制的合理性;本级费用指标及分配下属单位的费用指标,分析预算分配的合理性和科学性;专项资金分配的合规性和真实性。二是预算执行情况。核定人员经费支出、公用经费支出和项目支出的年终决算数,比较分析三类支出各科目之间是否存在账务调整情况。在人员经费支出和公用经费支出方面,重点分析基本支出预算指标结构、分配、执行与实际工作、实际需求是否相适应,评价基本支出预算编制、指标分配的合理性、科学性和可执行性。项目支出方面,重点是办公设备、电子设置等配置、使用、管理及人均资产占用情况,对资产的分配、使用进行经济性和效果性分析。三是其他资金来源和使用情况。主要是资产收入、上级行拨入业务资产、附属单位往来资金、历年结余资金等管理、使用情况,重点分析资产收入的经济性。
(三)确定绩效审计评价方法。人民银行预算管理绩效审计的评价方法可采取定性评价和定量评价相结合的方法进行。定性评价的方法有:一是比较分析法。审计人员可系统收集不同单位、不同时期的数据,对基本支出和项目支出水平进行动态分析、结构分析和比较分析,反映预算管理水平。二是因素分析法。综合考虑人员数量变动、物价上涨水平、职能调整、业务量变化等因素分析预算指标和执行的合理性。三是分析性复核法。审计人员按要求对财务数据仔细分析、合理推断或逻辑验证,分析判断数据的合理性和真实性。四是调查访谈法。通过调查问卷和座谈形式,充分听取被审计单位对预算管理工作的意见和建议。定量评价主要是设置评价指标体系,通过相关数据信息比较分析实际情况及增减差异。
(四)设置人民银行预算管理绩效评价指标。一是综合性指标,分为预算编制及分配情况与预算执行情况两部分。其中,预算编制及分配情况包括:预算执行与核批指标的差额,主要衡量预算供给和预算需求的差额,评价预算编制的合理性和科学性;预算指标年均增长率,可与当地经济增长水平、物价上涨水平相比较,分析判断预算指标的实际增减情况;人均费用率,衡量预算分配合理性。预算执行情况包括:预算执行率,反映年度预算支出的执行情况,高于100%表明预算资金存在缺口,此时需分析资金缺口对人民银行履职的影响程度;工资计划执行率,衡量工资计划完成情况;公用经费支出占比,衡量人民银行履职过程中公用经费支出的经济性;预算管理满意率,通过对职工发放调查问卷或进行民主测评,考察职工对领导层预算管理的满意率。二是关键性评价指标,可反映预算执行情况中,支出绩效与资金投入之间的关系,进行“三E”分析,主要包括三公经费支出占比、人均接待费、车辆年均运行成本、固定资产使用率、集中采购节支率、发行库运行成本分析等指标。其中,三公经费支出占比计量“三公”经费(公务接待费、公费出国费、公车购置及运行费)在公用经费支出中的比重,是评价经济性的关键性指标。人均接待费和车辆年均运行成本两项指标是三公经费的单项指标,分析接待费和车辆运行费可否采取精细化管理措施节约相关费用。固定资产使用率衡量固定资产是否存在浪费现象,可对闲置固定资产出租或处置情况进行经济性分析。集中采购节支率计量集中采购节支情况,评价集中采购的效益性。发行库运行成本分析衡量人民银行作为发行的银行,在履职货币发行职责中产生的业务成本,可通过单项具体分析,评价是否有进一步精细化管理的空间。具体通过计算发行库年均耗材费用、发行机具年均使用成本、发行车辆年均使用成本、发行库电子设备年均使用成本、发行库年均电费、发行、保卫人员年均费用、复点清分销毁年均费用等成本费用进行经济性、效率性分析。以上指标为可量化的预算管理绩效指标。在绩效审计过程中,审计人员还可根据审计内容侧重点的不同,视审计需要设置可量化的绩效指标,为科学、客观进行绩效评价提供可支撑的、有说服力的数据信息。
三、推进人民银行预算管理绩效审计的几点建议
(一)选准“契合点”,项目选择和审计重点要有针对性。人民银行预算管理虽然在规范性上取得较大成效,但预算与绩效脱节,传统的基数加浮动以及分配标准“一刀切”的方式使得审计中难以对预算管理的整体水平作出科学评价。基于审计风险、相关数据收集、技术难易程度和审计成本等因素考虑,对人民银行预算管理绩效审计可选择项目支出、节能减排、三公经费、资源配置、集中采购等内容开展审计和绩效分析,重点揭露预算资金在使用过程中因管理不善、决策失误造成的资金浪费等问题。
(二)掌握“着力点”,建立科学完善的绩效审计评价指标体系。建立科学完善的评价指标体系要在长期审计经验积累的基础上不断摸索、总结、提炼,并在实践中不断验证;对预算管理绩效审计不能摒弃传统的财务收支审计,不是对传统审计的否定,而是在传统账项基础审计的基础上,综合运用比较分析、数理统计等现代审计方法,通过对成本与投入之间的比较和指标体系计算的结果,反映履行预算管理的经济性、效率性和效果性。
(三)把握“关键点”,加强预算管理绩效评价结果的运用。审计部门应基于“管理+绩效”的角度,从不同视角分析、研究、挖掘预算管理中的深层次问题,提出完善体制机制建设、加强绩效管理的观点和建议,推动传统审计监督向监督与评价、咨询并重的角色转变。审计单位要高度重视预算管理绩效评价结果,建立预算管理绩效审计基础数据库,为今后预算指标分配和财务绩效考核提供参考依据,进一步优化资源配置。
(四)关注“基本点”,为预算管理绩效审计提供条件。审计环境和审计资源是做好预算管理绩效审计的必备条件。一是营造良好的预算绩效管理环境。树立良好的预算观念,加强财权部门、事权部门和监督部门的组织协调,增强全员参与意识,形成上下统一的预算绩效管理的氛围。二是加强人才保证,培养专业审计人才,吸纳通晓多方面知识的专业人才,提高绩效审计综合能力和计算机审计技术能力,以满足绩效审计多元化知识结构的需要。财
责任编辑 李永佩
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