时间:2020-02-16 作者:安徽省财政厅课题组
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摘要:
财政绩效监督是推进预算绩效管理的重要手段,是完善财政管理的重要内容,是财政监督工作的重要发展方向。2011年,安徽省出台《关于全面推进预算绩效管理的意见》;2012年,实行部门预算绩效目标编制批复制度,从绩效目标监控、绩效评价同步监督和绩效评价质量检查等方面,开展财政绩效监督试点工作,取得了初步成效。
开展财政绩效监督的主要做法
(一)明确财政绩效监督内涵。明确财政部门是财政绩效监督的主体,财政绩效监督包括行为监督和结果监督,其中,行为监督体现了财政绩效监督的监控职能,包括投入监督和管理过程监督,结果监督反映了财政绩效监督的最终目标,包括产出监督和影响监督。将预算资金使用的经济性、效率性、效果性作为财政绩效目标,并从经济贡献、环境影响、公共安全、社会满意度等多个维度进行量化。引入比较法、因素分析法、成本收益法等社会学研究方法,并根据项目立项、过程管理和成果验收等阶段财政资金投入的特点,设计科学的公式和评价体系。
(二)开展财政绩效监督试点。一是跟踪绩效目标实现情况。通过省财政厅信息系统,定期或不定期查询项目支出进度,会同各预算部门,跟踪了解绩效目标实现情况。二是监督绩效评价...
财政绩效监督是推进预算绩效管理的重要手段,是完善财政管理的重要内容,是财政监督工作的重要发展方向。2011年,安徽省出台《关于全面推进预算绩效管理的意见》;2012年,实行部门预算绩效目标编制批复制度,从绩效目标监控、绩效评价同步监督和绩效评价质量检查等方面,开展财政绩效监督试点工作,取得了初步成效。
开展财政绩效监督的主要做法
(一)明确财政绩效监督内涵。明确财政部门是财政绩效监督的主体,财政绩效监督包括行为监督和结果监督,其中,行为监督体现了财政绩效监督的监控职能,包括投入监督和管理过程监督,结果监督反映了财政绩效监督的最终目标,包括产出监督和影响监督。将预算资金使用的经济性、效率性、效果性作为财政绩效目标,并从经济贡献、环境影响、公共安全、社会满意度等多个维度进行量化。引入比较法、因素分析法、成本收益法等社会学研究方法,并根据项目立项、过程管理和成果验收等阶段财政资金投入的特点,设计科学的公式和评价体系。
(二)开展财政绩效监督试点。一是跟踪绩效目标实现情况。通过省财政厅信息系统,定期或不定期查询项目支出进度,会同各预算部门,跟踪了解绩效目标实现情况。二是监督绩效评价实施过程。选择部分项目,抽取关键指标进行独立评价监督,核实项目完成及绩效情况。同时,从绩效评价质量是否得到保证及评价程序是否规范两个方面,对预算部门绩效评价开展工作情况实施过程监督。三是审查绩效自评报告。从绩效目标的实现程度、绩效评价工作的开展情况、绩效评价结果的客观性等方面,对预算部门的绩效自评报告进行审查,撰写绩效监督报告,并反馈预算处和相关处室,上报有关领导。
开展财政绩效监督存在的主要问题
(一)法律法规不够健全。我国目前还没有一部全面系统规范财政监督活动的法律法规,相关的一些规定散见于《预算法》、《会计法》、《国务院关于违反财政法规处罚暂行办法》等法律法规之中,缺乏整体性、系统性,大大削弱了财政监督的权威性和监督效果。财政绩效监督的法律规范更是明显空白,《预算法》以及《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》中,没有涉及绩效监督的条款,仅在预算法实施条例第三十八条做了原则性要求。财政部最近出台的《财政部门监督办法》,虽然要求加强财政绩效监督,但并未明确绩效监督组织实施、工作程序、财政资金分配和使用效果的责任追究、跟踪问效等内容。
(二)绩效预算仍在探索。预算绩效管理框架的确立和绩效评价工作的实践,为财政绩效监督工作的开展提供了较好的基础和良好的机遇,但目前绩效目标管理、绩效跟踪管理、评价结果运用还没有有效实施,真正推行绩效预算管理还需要一个过程。部分部门和地区还存在“重分配、轻管理,重使用、轻监督,重投入、轻绩效”等问题。财政管理上合规性合法性监督多,资金使用绩效关注相对较少,这些问题不但使违规操作成为可能,严重影响了财政资金的使用绩效,也制约了财政绩效监督工作的深入开展。
(三)绩效标准尚未建立。绩效标准是管理部门或检查人员对实际效果进行衡量或评价的鉴定要点,绩效监督评价指标体系是衡量被监督单位或项目绩效高低的尺度。实际工作中,很多项目具有包括经济、政治、安全、环境、社会等多种公共目标,且其中多数目标都难以衡量。如何从科学角度,突破经济发展水平、技术手段、认知和主观决策限制,建立一套科学、系统和完整的绩效监督指标体系和评价标准,综合评价财政支出的经济效益、社会效益、环境效益以及政府绩效,是财政资金绩效监督的重要目标,也是当前开展绩效监督的难点问题之一。
(四)绩效监督取证困难。实施财政绩效监督必须收集能证实监督对象的基本状况和主要问题的可靠资料,才具有说服力。这些资料包括财务资料、业务活动的背景资料、职能职责等目标资料、监督对象完成目标的各种方法及目标完成程度的活动资料、为有效完成目标而采取的程序和控制措施等资料。实际工作中,财务管理水平较低、项目支出核算不清晰等,使得证据难以准确、充分地收集,从而使检查结论被质疑的风险相应增大,监督检查的成效也相应降低。
(五)监督能力有待加强。绩效监督工作涉及面广,具有较强的技术性,需要相关工作人员既熟悉财政支出方面法规,有较强的综合分析判断能力,又要非常深入地掌握宏观经济决策、经济管理、法律法规、工程评估、社会心理以及与财政支出相关行业等方面的专业知识。而现有的财政监督人员的知识结构、专业素质、工作能力等方面与开展绩效监督的要求还有很大差距,影响了绩效监督质量,增加了财政监督风险。
加强财政绩效监督工作的对策建议
(一)确立财政绩效监督工作机制。一是建立预算绩效管理的三方联动机制。人大、预算部门、财政部门三方要建立“部门绩效评价、财政绩效监督、人大绩效问责”的联动机制,即绩效目标由部门申报、财政审核、人大批复;绩效运行由部门实施、财政监控、人大督查;绩效结果由部门评价、财政检查、人大问责。保障人大的最高监督权,对财政资金绩效实施绩效问责;明确预算部门是财政资金使用主体,重点对自身承担项目的效益开展绩效评价;在此基础上,财政部门要切实承担起预算绩效管理的主体责任,积极督促预算部门开展全过程绩效监督。二是建立财政部门内部的分工协作机制。预算机构负责绩效目标的批复,保证监督对象的客观性,同时应用绩效监督与评价结果,保证监督结果的严肃性。业务机构对内参与绩效目标审核、配合绩效监督实施,对外指导预算部门编制绩效目标和实施绩效评价工作。三是建立财政监督专职机构的全程参与机制。财政监督专职机构建立与业务管理机构、预算部门的对口联系制度,实行定岗定责分工,全程参与绩效目标审核、绩效运行跟踪、绩效评价审定、绩效结果反馈等各个环节。
(二)完善财政绩效监督环境基础。加强预算绩效管理框架下财政绩效监督理论研究,从监督标准与监督方法选择入手,探索适合工作实际的绩效监督途径。同时要宣传绩效文化,树立绩效观念,营造良好的运行环境。加强财政绩效监督法制建设,研究出台关于财政绩效监督方面的法律法规,对财政绩效监督的内涵与原则、主体与客体、范围与内容、方法与程序、标准与指标、成果与运用等方面逐步加以规范。同时,按照绩效管理的内在要求,逐步建立健全绩效预算编制、执行和决算各环节的相关监督制度和内部控制机制。建立财政绩效监督标准体系,按照可靠性、客观性、重要性、可理解性、可操作性的原则,参考有关行业、国家认可、国际通用的绩效标准、管理制度,研究确定具体监督项目或部门的绩效监督标准。加快财政管理信息系统建设,把财政管理绩效信息融入到财政信息管理系统,加强绩效监督评价指标库、数据库、项目库和专家库建设,为财政绩效监督提供有力技术支撑。积极推进政府会计制度改革。建立权责发生制政府会计制度,建立科学合理的政府会计报告模式和会计信息体系,提高政府会计透明度,促进绩效监督工作开展。加强财政绩效监督队伍建设,形成多元化的监督人才结构,充分利用外部专家和社会中介机构参与绩效监督工作。
(三)促进财政绩效监督结果利用。通过结果反馈推动绩效提升,将绩效监督结果作为财政管理信息库的组成部分,作为财政部门以后预算编制、优化财政支出结构和提高财政支出效率的信息支撑;将绩效监督的结果反馈到预算部门及其具体执行单位,督促部门单位落实绩效监督建议,促进部门(单位)增强责任和效益观念,提高财政资金支出管理和决策水平,不断强化内部控制,提高财政资金使用效益;将结果与预算编制有机结合,将绩效监督结果作为安排以后年度预算的重要依据,从资金分配源头上加以规范。对于资金使用效率高、效益好的部门和地区,在财政资金拨付上重点倾斜,优先考虑;对于资金使用效率低、效益差的部门和地区,可考虑在以后年度安排预算时扣减资金,甚至取消项目。借助财政绩效监督,不断优化财政支出结构和投向,合理配置资源,加强资金监控,提高财政资金总体绩效。通过绩效问责推动责任追究,积极开展绩效问责,提高各级预算部门及其责任人员的责任意识,依法对违规违法问题进行处理处罚,增强财政绩效监督工作的权威性。通过信息公开推动群众知情,建立面向公众披露的绩效报告制度,及时公开社会关注度高、影响力大的民生工程和重点项目的绩效监督结果,自觉接受社会监督,满足人民群众对公共资金使用效益的知情权、监督权。财
(课题组成员:刘浩 汪学越 李汪祥 聂孝林)
责任编辑 张蕊
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