时间:2020-02-13 作者:李宏 (作者单位:辽宁省大连市委党校)
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摘要:
2009—2012年,我国已经连续四年实施了积极的财政政策,“保持宏观经济政策的连续性和稳定性,增强政府宏观经济调控的针对性、灵活性和前瞻性”,依然是现阶段宏观经济调控的主旋律。众所周知,2008年以来积极财政政策的实施已然取得了一定的效果,根据当前国内外宏观经济形势,今年我国仍将继续实施积极的财政政策。但随着今后形势的发展变化,以及其本身固有的短期的反周期调节性质,积极财政政策适时转型终归是必然的选择。因此,我们需要提早思考积极财政政策转型的条件与策略问题。
一、积极财政政策的转型条件与时机判断
1.民间投资逐步回升,经济增长趋于稳定。积极财政政策的基本功能就是平抑经济波动和稳定经济增长,其作为短期性的宏观经济调控政策,通常都会使得政府投资在经济增长过程中发挥重要的主导性作用,从我国的经济增长情况来看更是如此。因此,民间投资的稳定与逐步回升,不仅仅意味着私人投资者对经济增长信心的复归,而且也可能预示着政府投资的主导性作用可以逐步被替代,而这是有利于长期的经济稳定与增长的。当然,政府投资带动民间投资的回暖也未必就一定能够与经济增长趋于稳定联系在一起。例如,2010年以来我国的全社会固定资产...
2009—2012年,我国已经连续四年实施了积极的财政政策,“保持宏观经济政策的连续性和稳定性,增强政府宏观经济调控的针对性、灵活性和前瞻性”,依然是现阶段宏观经济调控的主旋律。众所周知,2008年以来积极财政政策的实施已然取得了一定的效果,根据当前国内外宏观经济形势,今年我国仍将继续实施积极的财政政策。但随着今后形势的发展变化,以及其本身固有的短期的反周期调节性质,积极财政政策适时转型终归是必然的选择。因此,我们需要提早思考积极财政政策转型的条件与策略问题。
一、积极财政政策的转型条件与时机判断
1.民间投资逐步回升,经济增长趋于稳定。积极财政政策的基本功能就是平抑经济波动和稳定经济增长,其作为短期性的宏观经济调控政策,通常都会使得政府投资在经济增长过程中发挥重要的主导性作用,从我国的经济增长情况来看更是如此。因此,民间投资的稳定与逐步回升,不仅仅意味着私人投资者对经济增长信心的复归,而且也可能预示着政府投资的主导性作用可以逐步被替代,而这是有利于长期的经济稳定与增长的。当然,政府投资带动民间投资的回暖也未必就一定能够与经济增长趋于稳定联系在一起。例如,2010年以来我国的全社会固定资产投资快速增长,从投资类型上看,民间投资在政府投资的带动之下还有着领先国有投资的发展势头,但是目前的国内外经济形势依然十分复杂,经济增长趋于稳定的势头则并不明显。笔者认为,民间投资逐步回稳应当是个基本条件,而经济增长趋于稳定是这个基本条件的实质。根据我国最近30年的经济增长速度,如果连续3年以上能够保持8%左右的增速,应当说是基本可以判断为趋稳的。
2.物价水平得到控制,通胀压力有所加大。物价水平的波动同样是经济波动的基本表现。在持续通货紧缩的状态下,积极财政政策的启动与实施可以缓解通货紧缩刺激经济增长。反之,一旦物价水平得到了初步的控制并趋于稳定,则意味着积极财政政策取得初步成效,随着经济波动的消除,积极财政政策也需要考虑随宏观经济形势的发展变化而做出相应的力度与方向上的调整,直至转型。与此同时,由于积极财政政策的主要内容通常涉及减税增支,以刺激消费和扩大内需,在物价水平得到初步控制以后,比较容易出现通货膨胀压力持续上升的状况。因此,物价水平得到初步控制应当作为积极财政政策转型的又一基本条件,尤其是经济衰退和经济紧缩的趋势需要得到缓解以至最后消除,否则,谈论积极财政政策的淡出与转型就为时尚早。进一步说,通货膨胀压力有所加大则主要是表明了物价水平的基本走势,即从物价总水平角度看,经济不是呈现出再次转入萧条的明显走势,而是表现出调控政策刺激的效果。
3.国债项目基本竣工,结构调整成效显著。通过发行长期国债募集资金进行基础设施等项目的建设,以起到扩大内需和拉动经济增长的效果,是积极财政政策的主要内容之一。因此,国债投资项目的建设与进展情况同样是积极财政政策适时转型的重要依据。国债投资项目通常涉及基础设施建设领域,其建设周期相对较长,如果项目尚处于建设过程中,那么积极财政政策的过早淡出,无疑就会影响到国债投资项目的最后完成,从而使得政策效果大打折扣。只有当国债投资项目基本竣工,并且收到了比较明显的结构调整效果之时,才是考虑并实施积极财政政策转型的恰当时机。
4.居民收入明显提高,收入分配趋于合理。对收入分配进行适当调节本身就属于政府宏观调控政策的内在必然要求,而且从扩大内需角度来看,过大的收入分配差距从根本上制约着居民消费需求的持续增长,因此积极财政政策必须致力于提高广大居民的收入水平,并使收入差距得到逐步缩小,形成比较合理的收入分配格局。从两轮积极财政政策的实施背景与主要内容上看,注重对收入分配结构的调整,既是重要的社会经济背景也是财政调控政策的重点内容。例如,第一轮积极财政政策实施期间,我国大力推进了社会保障体系的建设进程,不断扩大社会保障方面的财政支出。同时,由于基础设施建设项目的就业与收入效应,以及财政转移支付等政策的实施,我国的居民收入水平在此期间得到了大幅度地提高。在目前的第二轮积极财政政策实施期间,收入分配调节依然是政策框架的基本组成部分之一。所以,无论是从政府宏观调控政策的内在要求看,还是从积极财政政策的实施目标看,居民收入水平得到明显提高且收入分配格局得到明显改善,是考虑积极财政政策转型的另一基本条件。
5.国际形势趋于好转,外部需求稳定增长。之所以这是积极财政政策转型的基本条件之一,主要是从世界和区域经济一体化程度不断加深,以及外需对经济增长的双向影响和作用角度来考虑的。以国际金融危机的爆发为契机出现外部需求急剧下降的冲击性影响时,其对我国经济增长的不利影响就会立即显现出来。致力于平抑经济波动稳定经济增长的积极财政政策,就更需要以国际经济形势趋于好转且外部需求转为稳定增长的局面为转型的重要依据。
作为政府宏观经济调控的短期政策,积极财政政策的转型具有一定的必然性。尽管对照我们所提出的转型条件,似乎经济增长率回升、消费需求与对外贸易逐步恢复等都表明,积极财政政策的部分目标已经达成,但是现阶段的物价水平、收入分配以及世界经济复苏方面都还存在着许多不确定因素。因此,笔者认为本轮积极财政政策尚未到真正的转型时机。转型时机的到来必须要等到经济增长率趋于稳定、结构调整收到显著成效,而且国际经济形势趋于好转并稳定等条件满足之时。目前需要在政策的功能结构方面结合宏观经济运行状况的变化进行不断地调整,以谋求政府宏观调控目标的实现。
二、积极财政政策的转型策略
尽管目前积极财政政策尚不能退出,但其转型的必然性要求提前对转型策略进行筹划,尤其是处于当前复杂的经济形势和结构调整的大背景之中,既需要对转型时机进行精确地选择与把握,更需要对转型策略进行精细化地谋划与操作。另一方面,无论采取什么样的形式退出,积极财政政策的转型都有一个过程,其间则主要涉及到政策目标、功能结构以及实施方式的转变。
1.政策目标的转型。现阶段政策目标的转型,主要是要做到坚持宏观调控的取向不变,把握好宏观经济政策的方向、力度和节奏。具体来说,就是在中长期以内结合宏观经济形势变化,适时调整宏观经济调控政策的着力点和作用重点。一是稳定物价总水平。由于世界经济增长步伐的放缓,经济的全面复苏尚面临着诸多的不确定性因素,所以物价总水平的走势也存在着诸多不确定性,物价稳定的基础不牢固。世界各国为了刺激经济的需要采取了较为宽松的货币政策操作,在这样的情形之下,需求的扩张和流动性的增加等都很容易导致物价水平的上涨和通胀预期。此外,从国内经济运行的特征看,我国的劳动力成本、非贸易品和服务业的价格水平都有可能会出现刚性上升,这样就会使得物价水平对需求的扩张极具敏感性。二是调整收入分配结构。从第一轮积极财政政策的实施情况来看,存在着收入分配政策在公平与效率方面的偏差,而第二轮积极财政政策对收入差距的调控力度同样也有待进一步加大。居民收入水平的增加是消费水平增加的前提,扩大内需目标的实现也必须要以收入分配结构的调整为基础。简而言之,现阶段收入分配结构的调整应主要从两个方面把握,既要注重稳步提高居民收入在国民收入分配中的比重,增强居民的消费能力,又要加大收入差距的调节力度,提高农民以及其他低收入群体的收入水平。三是优化财政支出结构。在现阶段的经济结构战略性调整的背景之下,积极财政政策必须顺应大局,适时地对财政支出结构和投资项目进行调整,并应重点保障和改善民生。四是配合深化经济体制改革。现阶段深化经济体制改革的内容涉及到了非公有制经济发展、国有企业和垄断行业、民生保障体制、金融体制、涉外经济体制,以及财税体制等多个不同领域。因此,围绕转变经济发展方式以及保障和改善民生等要求,积极财政政策必然要配合上述各项改革的实施。
2.功能结构的调整。在当前的经济社会发展形势下,积极财政政策需要由建设型财政转向公共财政和民生财政,同时也由现行较多关注效率的税制转向更为关注公平的税制,从而实现财政政策功能单一“富国”转向“富国”与“强民”的并举。从已经实施的政策内容和所形成的政策目标体系情况看,现阶段积极财政政策功能结构的调整才刚刚开始,公共财政体制的构建所需要的一系列制度安排仍未最终成形。具体地看,政府职能的转变与准确界定,各级政府之间的财权与事权关系,政府公共支出范围的择定以及政府服务水平的提高等,是构建符合当前经济社会发展需要的公共财政体制的主要“着力点”。例如,政府职能向提供公共服务职能的转变,是现代公共财政体制的重要特征。自上个世纪80年代以来,世界各国政府财政的社会性支出都呈现出了快速上升趋势,发达国家在社会保障和公共服务等现代职能方面的支出所占GDP的比重平均都达到了70%以上。
3.实施方式的转变。结合国外尤其发达国家的财政货币调控政策的实施经验,以及我国两轮积极财政政策的具体实施情况及效果,以增发国债和扩大支出为主要内容的积极财政政策无疑需要考虑政策实施方式的多样化问题。在现阶段经济结构战略性调整的经济社会发展背景下,积极财政政策作为政府宏观经济调控的主要方式,其保障经济稳定增长、改善经济结构、调节收入分配、促进和谐发展的基本目标需经由更为丰富和多样化的实施方式来加以实现。具体而言,现阶段的积极财政政策必须满足“逆周期调节”和“推进结构调整”的双重需要,从而也使得既定的公共投资的扩张和结构性减税方案,需要进一步地加以具体化,增支与减税以及收入分配调节等也需要综合起来加以考虑,而在财政支出方面则必须突出改善民生与结构调整。财
责任编辑 李艳芝
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