时间:2020-02-21 作者:闫建科 (作者单位:山西省吕梁市财政局)
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摘要:
近年来,国家不断改善宏观调控方式,陆续出台了一系列促进经济社会协调发展的宏观调控政策。深入分析国家宏观调控政策调整对以煤焦为主产业结构的山西省吕梁市经济财政运行的影响,探讨应对之策,具有重要意义。
(一)资源型经济转型综合改革试验区政策的影响
山西获批综改试验区后,在煤炭工业可持续发展试点、财税体制改革、完善采矿权市场和资源有偿使用机制、深化金融改革、实行城乡建设用地增减挂钩政策等方面拥有了先行先试权。同时,其他综合配套改革试验区已有的一些好经验、好政策,优先在山西移植和推广。2011年是综改试验区的起步之年,推进综改试验区建设,将从以下几个方面给吕梁市带来机遇和挑战。一是在推动产业转型上获得突破。“十二五”时期,吕梁市将以综改试验区建设为契机,切实推动经济结构优化升级,大力发展循环经济,促进经济由资源依赖型向创新驱动型转变,逐步形成以特色农业为基础、优势工业为支撑、现代服务业为保障的三次产业协调发展的现代产业体系。二是在破解用地难题上获得突破。获得土地方面的审批优势政策后,在现有耕地总量不变的情况下,吕梁市将拥有“土地置换”的用地指标,还将特别拥有对采煤沉陷区、废弃工矿地、...
近年来,国家不断改善宏观调控方式,陆续出台了一系列促进经济社会协调发展的宏观调控政策。深入分析国家宏观调控政策调整对以煤焦为主产业结构的山西省吕梁市经济财政运行的影响,探讨应对之策,具有重要意义。
(一)资源型经济转型综合改革试验区政策的影响
山西获批综改试验区后,在煤炭工业可持续发展试点、财税体制改革、完善采矿权市场和资源有偿使用机制、深化金融改革、实行城乡建设用地增减挂钩政策等方面拥有了先行先试权。同时,其他综合配套改革试验区已有的一些好经验、好政策,优先在山西移植和推广。2011年是综改试验区的起步之年,推进综改试验区建设,将从以下几个方面给吕梁市带来机遇和挑战。一是在推动产业转型上获得突破。“十二五”时期,吕梁市将以综改试验区建设为契机,切实推动经济结构优化升级,大力发展循环经济,促进经济由资源依赖型向创新驱动型转变,逐步形成以特色农业为基础、优势工业为支撑、现代服务业为保障的三次产业协调发展的现代产业体系。二是在破解用地难题上获得突破。获得土地方面的审批优势政策后,在现有耕地总量不变的情况下,吕梁市将拥有“土地置换”的用地指标,还将特别拥有对采煤沉陷区、废弃工矿地、劣质土地的使用和审批权。三是在解决资金问题上获得突破。先行先试政策将带来更多的财税、金融方面的优惠和支持,如转型发展资金支持、税收优惠政策支持、项目审批权限支持、基金分成比例支持等,这些政策的落实都将直接推动全市转型跨越的发展进程。
(二)煤炭资源整合及焦化产业整合政策的影响
山西省从2008年起实施了煤矿企业兼并重组政策,加快培育大型煤矿企业和企业集团,提高煤炭产业集中度和产业水平,促进煤炭产业结构优化升级。煤炭工业是吕梁市经济发展的龙头和主导产业,长期以来为当地经济发展作出了巨大贡献,但是由于结构单一、增长方式粗放,在经济社会发展过程中日益显现出诸多突出矛盾,主要表现在:生产规模小,产业集中度低;技术落后,装备水平低,安全状况较差;单井占有资源量较小,结构调整困难,资源浪费严重;人才缺乏,职工素质和技术管理水平低;加工转化能力不足,产业链条短。这些问题和矛盾的存在严重制约着全市煤炭工业的可持续发展,为此,吕梁市于2009年启动了煤炭资源整合工作。通过整合,产业集中度明显提高,煤炭生产能力保持到一个合理水平,煤炭行业步入了良性发展的轨道。2010年,整合效应初步显现,全市原煤产量完成9077万吨,增长68.1%,煤炭行业税收实现100亿元,增长29.74%。2011年,原煤产量完成11211万吨,增长23.51%,煤炭行业税收实现154.52亿元,增长54.57%。随着煤炭资源整合的深入推进,吕梁市煤炭产业区位及资源优势将得到充分发挥,也将成为全市财政收入增长的不竭源泉。
2011年,山西省通过了《焦化行业兼并重组指导意见》,焦炭资源整合工作拉开序幕。吕梁是全国著名的优质主焦煤基地,也是全国区域产量最大的焦炭生产基地,全市焦炭总量约4800万吨,占全省焦炭总量的近30%。目前,焦化工业既面临行业自身的问题,又受到外部环境的制约。主要表现在:产能利用率和产业集中度较低、装备水平不高、化工产品加工滞后、煤源供给困难、独立焦化企业的市场空间缩小等等。近几年,焦炭行业一直在煤炭和钢铁两个行业的夹缝中求生存,实现税收不断下降。根据吕梁市焦炭产业调整和振兴方案,通过关小上大、同业重整、上下联合、产业集聚、化产引领等多种途径,加快淘汰落后产能,促进产能置换上新上大,推动焦化企业及上下游企业兼并重组,加快焦化行业由以焦为主向焦化并举、以化为主转变,并形成焦煤联合、焦钢联合、焦化联合的上下联合体。
(三)积极稳健、审慎灵活财政货币政策的影响
积极的财政政策导致财政支出压力进一步加大。近年来,随着公共财政职能的发挥,财政支出结构发生了实质性变化,支持经济发展和保障改善民生成为财政保障的重中之重。对于地方财政支出来说,教育、社保、医疗、农业和城市基础设施建设方面的投入规模日益扩大,财政支出压力进一步增加。特别是2008年以来,为应对国际金融危机的冲击,落实中央扩内需政策,在减收增支、收支矛盾突出的情况下,筹措资金21.78亿元支持全市690个项目建设,筹措资金28.1亿元全力推进基础设施建设,保障了吕梁机场、横泉水库、民兵综合训练基地、北川河整治工程和污水处理厂等重点工程建设。同时,地方配套压力不断加大。近年来,随着一系列民生政策的出台,并且不断提标扩面,在上级各项重点保障资金到位的同时,吕梁市相应的配套资金也在不断增加。此外,随着公务员津补贴和事业单位绩效工资标准的不断提高,个人部分保障压力增大,加之基础设施建设和社会公共服务欠账较多、各种有偿资金本息到期偿还,市县财政的刚性支出需求日趋扩大,地方财力的增长远远不能满足各种刚性配套和日益增长的支出需求。
货币政策由适度宽松转向稳健,企业融资困难。2011年,面对持续上涨的物价水平,出于抑制通胀的需要,货币政策逐步收紧,国家连续六次上调存款准备金率,连续三次上调存贷款利率,导致信贷资金收紧,企业融资困难。而吕梁市的高速公路、铁路、机场、城建以及企业项目建设等投资需求旺盛,资金供需矛盾突出。利率水平的上升提高了企业的融资成本,存款准备金率的不断上调限制了银行的放贷能力,贷款越来越难成为许多企业面临的问题,一些新开的工程项目以及许多在建项目,急需信贷资金的大力支持。
(四)土地限批及节能减排、淘汰落后产能政策的影响
用地指标严重不足。当前,各级政府将发展放在第一位,建设用地需求持续增长,但国家实行严格的耕地保护政策,每年下达的建设用地指标远远不能满足需求。根据吕梁目前所处发展阶段,主要是以大项目建设为主,相应的土地利用方式为外延扩张式,单位土地产出率、贡献率较低,与节约集约用地要求有很大差距,客观上加大了用地需求,造成了土地供需矛盾严重,建设用地缺口成为全市项目建设和产业发展的瓶颈之一。
关停淘汰和产能置换影响较大。根据省、市产业调整和振兴方案,2011年底前,焦化行业要淘汰4.3米以下和非规范4.3米焦炉及未准入的清洁型热回收焦炉等落后产能约1000万吨,置换建设大型焦炉700万吨,焦化企业户数减少到40户,焦炭产能控制到4500万吨以下。2012—2015年再淘汰未准入的4.3米焦炉及鼓励淘汰已准入的4.3米焦炉和清洁型热回收焦炉共1000万吨,置换建设大型焦炉1000万吨,把机焦企业户数减少到16户,焦炭产能保持到4500万吨左右。严格执行落后产能退出机制,分期、分批淘汰落后产能。2011年底前,冶金行业再陆续淘汰钢铁落后产能140万吨。全市钢铁企业户数由2007年的150余户减少到10户。
(五)结构性减税政策和相关税收优惠政策的影响
从近年实施的各项结构性减税政策来看,影响最大的是增值税转型改革。2009年以来,吕梁市处于煤炭资源整合的关键期,企业技改、设备投资巨大,直接加大了抵扣基数,据统计,因增值税转型改革,2009年企业抵扣55623万元,2010年达到106411万元,2011年达到65205万元。此外,企业所得税率下降、小规模纳税人征收率下降、暂停存款利息所得税以及再生资源增值税、资源综合利用增值税优惠政策等的实施,对吕梁税收收入的增长也产生了一定程度的影响,2009年实施当年减收额达到2亿元。
对税收收入产生积极影响的政策有矿产品增值税率由13%提高到17%,特别是近年来城镇土地使用税连续扩大征收范围和提高征收标准、车船税率调整、外资企业开征城维税和教育费附加、土地增值税预征率提高等政策的实施,拉动了全市一般预算收入的增长,增加了地方可用财力。
在深入分析宏观政策调整对吕梁市经济财政运行产生的实际影响的基础上,笔者提出如下对策建议,为全市经济财政科学发展提供借鉴和帮助。
(一)抓住综改试验区政策的战略机遇,推进吕梁转型跨越发展。要充分发挥财政部门在综改试验区建设中的职能作用,积极向上争取资金、政策方面的支持。根据国家宏观政策导向,向中央、省争取转型发展方面的专项扶持资金,争取财政体制支持、煤炭可持续基金分成比例倾斜等,争取比照其他综改区和西部开发等的各项税收优惠政策,进一步充盈财力,为综改试验区建设做好财力保障。同时,探索建立转产发展专项资金。可以将煤炭企业提取的转产基金、环境治理保证金和煤炭可持续基金中的转产发展资金以及财政资金有效整合,集中使用,推进转型发展。
(二)实施项目牵动战略,推动产业结构调整。一是扩大煤炭资源整合效应,以煤为基做大做强支柱产业。以骨干项目建设保投资、促发展。全力抓好一批煤炭提升项目,重点加快西山煤电兴县晋兴能源3000万吨及一批千万吨级的大型煤炭集团建设步伐。二是把握产业整合政策导向,推动工业新型化进程,实现主导产业转型升级。深入推进煤炭资源整合、煤矿兼并重组,关死关实淘汰矿井,加快改造在建矿井。批准开工建设的矿井,全部建成标准化矿井。引导煤矿企业推进采洗一体化。严格控制焦化产能总量,置换提升现有产能,依托主焦煤资源和大型煤焦企业,加快焦化企业联合重组,提高产业集中度。推进岚县太钢500万吨特种钢项目,支持中钢和海威联合重组。大力淘汰落后水泥产能,发展三个1000万吨级水泥生产集中区,扶持华润水泥方山项目及福龙水泥等新型干法生产线项目建设。三是培育壮大新兴产业。加快发展现代煤化工产业,重点在焦化副产品加工、煤气化和煤层气利用等方面取得新进展。大力发展材料加工业,做大做优汾酒及红枣、核桃等特色农副产品加工业,鼓励发展光伏、煤层气清洁利用、LED生产制造、太阳能和风力发电等新能源产业。
(三)落实积极的财政政策,积极应对货币政策带来的影响。一是积极筹措资金壮大财力。落实各项财政政策,确保教育、科技、三农、医疗、社保等民生重点支出,支持经济建设,全力保障交通、城建、基础设施等重点工程建设。二是努力拓宽投资渠道。完善政银企合作机制,引导金融机构支持地方经济建设,使更多的信贷资金留在吕梁。进一步激活民间投资,重点引导退出煤炭行业的资金转向非煤产业或基础设施领域。引进股份制银行,扶持发展信托投资公司、租赁公司、信用合作机构、村镇银行和资金互助合作组织,提高担保公司的经济实力和担保能力,进一步发展小额贷款公司,形成门类比较齐全的金融体系结构。完善中小企业融资平台建设,切实解决中小企业融资难的问题。
(四)正确处理财政收入总量和质量的关系。2011年,吕梁财政全年实现财政收入276.93亿元,总量稳居全省第二,增幅位列全省第一。但一般预算收入占比仅为36.29%,低于全省市级平均水平5.31个百分点,排在全省末位。综合分析来看,一般预算收入占比过低主要是受到产业结构、财政体制、征收管理不合理等因素的影响。这就要求必须转变经济增长方式,优化财政收入结构。要大力发展第三产业,提高第三产业在经济运行中的比重,加大其对财政收入的贡献率,有效增加地方占比较大的营业税等税收。加大非税收入征缴力度,抓好地方税收的征管,增加一般预算收入。在扩大经济总量和收入总量的同时,更加注重收入质量的提高,增加可用财力,提升财政保障能力,更好地促进吕梁转型跨越发展。财
责任编辑 韩璐
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