时间:2020-02-21 作者:邓力平
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摘要:
“稳中求进”是今年经济工作的总基调。“稳”有四个方面:稳政策、稳经济、稳物价、稳社会;“进”则要在战略机遇期中实现三个“新”:方式转变有新进展,改革开放有新突破,改善民生有新成效。之所以提出这样的工作要求,是因为今年可能是近20年来经济形势变数较多、情况相当复杂、前景较难预测的一年,“稳中求进”就是要立足“稳”,谋求“进”,就是要顶住经济下行压力,保持经济平稳较快发展的势头。稳的首要任务是“稳政策”,就是要继续实施积极财政政策。如何通过积极财政政策来把握“稳”、实施“进”,中央经济工作会议与全国财政工作会议已经做出了明确部署,必须加以贯彻。笔者这里仅谈谈三个方面的理解。
一、在“长期平稳较快发展”目标与“稳中求进”任务结合中用好财政政策
多年的实践表明,保持经济“长期平稳较快发展”,既是国家根本利益的要求,也是国内外复杂形势下宏观调控目标的新定位,这要求我们根据年度、阶段、时期的变化,始终在“发展”与“较快”、“平稳”与“长期(可持续)”这四个基本点中既保持平衡,又有所侧重,以服务于“长期平稳较快发展”的总目标。据此判定,今年积极财政政策要努力实现长远目标与年度要求的有效结...
“稳中求进”是今年经济工作的总基调。“稳”有四个方面:稳政策、稳经济、稳物价、稳社会;“进”则要在战略机遇期中实现三个“新”:方式转变有新进展,改革开放有新突破,改善民生有新成效。之所以提出这样的工作要求,是因为今年可能是近20年来经济形势变数较多、情况相当复杂、前景较难预测的一年,“稳中求进”就是要立足“稳”,谋求“进”,就是要顶住经济下行压力,保持经济平稳较快发展的势头。稳的首要任务是“稳政策”,就是要继续实施积极财政政策。如何通过积极财政政策来把握“稳”、实施“进”,中央经济工作会议与全国财政工作会议已经做出了明确部署,必须加以贯彻。笔者这里仅谈谈三个方面的理解。
一、在“长期平稳较快发展”目标与“稳中求进”任务结合中用好财政政策
多年的实践表明,保持经济“长期平稳较快发展”,既是国家根本利益的要求,也是国内外复杂形势下宏观调控目标的新定位,这要求我们根据年度、阶段、时期的变化,始终在“发展”与“较快”、“平稳”与“长期(可持续)”这四个基本点中既保持平衡,又有所侧重,以服务于“长期平稳较快发展”的总目标。据此判定,今年积极财政政策要努力实现长远目标与年度要求的有效结合,把握“稳”,立足“进”,并特别注重以下四个方面:
一是财政部门要坚持“发展是解决当前我国所有问题的关键”这一理念,明确科学发展也是要有一定速度的发展,财政政策的任务就是服务科学发展。我国财政活动或政策运用近年来取得的成就,可以归纳为“做大蛋糕、促进发展、改善民生、注重分配”,其中前面八个字强调的就是扩大收入规模,增强国家财力,加强调控能力,促进经济发展。笔者始终认为,根据经济财政观与国家实施赶超战略的需要,我国财政活动与发达国家财政活动有着明显不同。在我国社会主义制度与“集中力量办大事”体制下,国家财政活动必须既按照现代市场经济与法治国家管理的要求,进行依法理财,同时,还应承担一系列财政促进与支持国家经济社会发展的任务。从这一理解出发,包括财政政策在内的宏观调控,就不只是承担临时的、应对危机的“相机抉择”任务,还要一以贯之地促进经济的“长期平稳较快发展”,当然后者的完成要在市场机制为主配置资源条件下进行。从这一基点出发,今年财政政策的首要任务还是要立足于“进”,立足于“发展”,“注重分配、改善民生”等“分蛋糕”任务也必须在发展的基础上实现。笔者倡导的以国家财政为基础的、同时兼顾公共财政(财政保障与改善民生)与发展财政(财政服务经济发展)要求的财政政策理论支撑体系必须予以坚持。
二是积极财政政策的实施力度必须继续保持在一定水平上。虽然如果没有重大的国际经济形势变化,2009年那样力度的积极财政政策运用今年内将不再出现,赤字率应该会下调,逐步稳定在一个相对水平上。但必须明确的是,中长期财政政策中比较积极的成分必须保留,积极财政政策的连续性与稳定性必须予以坚持,财政政策中服务发展、应对危机的再动员能力也必须保持。之所以坚持这样一种观点,不仅是应对当前复杂变化形势、抵消经济下行压力的需要,也是因为积极(扩张性)财政政策在发展中国家的较频繁运用是一种常态。扩张性财政政策在发达国家的运用,主要就是唯一的反周期“相机抉择”运用。而在发展中国家,扩张性财政政策的运用从来都是“一箭双雕”、“一石两鸟”,都是力图实现事半功倍的效用。一方面这些政策当然也是“相机抉择”,但另一方面,发展中国家还要利用这些政策机遇发展基础设施,维护发展惯性,积蓄发展能量,提高发展速度。因此,基于对我国初级阶段基本国情的始终坚持,我们就应该将对“稳中求进”年度要求的落实与相对积极或比较积极的财政政策之“常态化”运用结合起来,并从这个特定意义上理解今年积极财政政策的继续运用,落实好各项具体措施。
三是要避免积极财政政策在阶段性运用后可能出现的副作用,防范于未然,应对于萌芽。要继续探讨市场经济条件下政府干预的有效性与持续性,既发挥政府(财政)促进发展模式的积极因素,又让市场机制体现出基础性的配置作用。要认识到扩张性财政政策的持续运用通常具有边际效用递减趋势,社会先行资本投入到基础设施等领域往往存在着效率递减。从我国实践看,虽然政策的运用还有相当空间,但边际使用效益同样存在递减趋势,拉动或促进效应存在着放缓走向。这种现象应当引起重视,应把握好当前“稳经济”任务与资源长期有效运用的关系。还要研究积极财政政策运用与防止通货膨胀的关系,在持续大规模公共投资的条件下,通货膨胀压力及其逐步释放难以避免,则“稳物价”在这种条件下往往成为宏观调控的主要任务,也必然成为积极财政政策运用时要考虑的重要因素。
四是要高度关注积极财政政策运用的协调性,特别是中央与地方在经济活动与财政行为上的协调配合。过去10年财政政策实践启示我们,在我国这样一个实施赶超战略的发展中国家中,在中央与地方实施财政分税的体制下,无论中央政府实施何种财政政策,地方政府实际上都在持续地实施各种类型的“地方性积极财政政策”。在中央实施积极财政政策时,地方会利用这一机会加快发展,“把握时机、趁势而上”;而在中央改行稳健财政政策与实施宏观紧缩调控时,地方运用积极财政政策的惯性往往不减,各种地方性刺激措施往往仍在实质性地运用,给中央宏观调控带来难度。而中央一旦再次启动积极财政政策,当中央要求地方在扩大内需计划中予以配套时,地方之配套往往较为缓慢,其原因就是地方在平常地方性积极财政政策运用中已竭尽全力,再行配套颇有难度。因此,要研究中央与地方在经济行为与财政活动上的协调,即所谓“财政常态、注重协调”。就前者言,地方搞建设谋发展的积极性始终存在,在财力相对吃紧的现实中,地方运用土地财政、政府融资平台等地方性积极财政手段是一种必然,这已是我国财政发展中的常态。而就后者言,中央对地方经济与财政行为的协调至关重要,这是保证财政政策效果发挥的关键,其中也包括对地方政绩考核体系的适度修正。在今年“稳中求进”的要求下,中央对地方经济财政行为的协调可望又有新特征。简言之,就是如何在把握全局“稳”的前提下,保护与支持地方求“进”的积极性,同时注意对地方加快发展内在需求下财政扩张的协调,要防止通胀上行压力,防范潜在财政风险,特别是应对因地方经济扩张与融资手段结合时可能增大的财政风险。
二、认真研究“稳中求进”下积极财政政策运用的新表现形式
按照“围绕中心、服务大局”的要求,在把握特定年度宏观调控“基调”中发挥财政政策作用,这是多年来我国财政活动的鲜明特点与经验。2008年国际金融危机以来,我们就是按照宏观调控的特定要求,既保持了财政政策的连续性与稳定性,又增强了财政宏观调控的针对性、灵活性与前瞻性。根据今年“稳中求进”的要求,我们要探寻积极财政政策实施的新表现形式,笔者仅就政策目标与重点、结构性减税、民生与发展支出关系等三个方面谈些体会。
一是要理解“稳中求进”下积极财政政策的目标与重点。就目标而言,中央强调要运用财政手段来支持“稳增长、控物价、调结构、惠民生、抓改革、促和谐”等多维目标的实现,特别是要努力保持经济发展与物价水平的“双稳”。而要做到这些,就要根据经济发展预期目标,确定合理的收支总体安排,坚持应收尽收,优化支出结构,保持一定的赤字规模,落实各项积极措施,保证在建项目,保证适度投资,给经济行为主体与市场以明确的政策预期。就重点而言,当前强调财政政策要作用于实体经济发展以及相对应的扩大内需。中央经济工作会议把发展实体经济提到了新的高度,特别强调要“牢牢把握发展实体经济这一坚实基础”。这是中央面对复杂多变的国际环境和国内发展新变化做出的战略部署,是对国际上虚拟经济发展与实体经济脱节教训的认真总结。任何条件下,实体经济提供的物质财富都是人类社会生存发展的重要基础,是国家综合国力的鲜明标志。因此,我国在逐步发展虚拟经济的同时,仍然要把主要精力放在实体经济上,实体强,则国家强,实体稳,则国家稳。相对应的,积极财政政策要将支持实体经济发展放在首要位置,政策要落到实处,资金要主要流向实体部门。主要措施应该包括公共投资对经济结构优化的支持,对外贸稳定发展的支持,对提高科技能力的培育,以及推进节能减排与生态建设。支持实体经济发展的措施还要同持续的扩大内需目标结合起来,主要是财政与积极就业政策的配合,财政对农民收入增加的贡献,财政对城镇各种养老保险制度的支持,以及财政对商贸流通领域与良好消费环境形成的促进等。
二是要认识“稳中求进”下结构性减税的新特点。结构性减税是这一轮积极财政政策运用的鲜明特征,是财政服务科学发展的组成部分。这里强调四个方面。其一是对结构性减税方向的坚持。继续减税主要是为了应对经济下行压力。2012年增长可以预见的减缓,不仅仅是一般的周期性下滑,也不仅仅是外部环境严峻之所致,而是与现有经济结构可持续内生能力不足相关。因此,需要给经济以新的发展动力,减税应是从供给入手的重要方面。结构性减税方向不变体现了“稳”,而内容的调整与力度的增加是为了“进”。其二是要把握结构性减税的“度”。在对当前我国财政收入增速与规模把握的基础上,在对支出范围与内容预估的前提下,应该对结构性减税的幅度有清醒的判断。对于税负乃至相关的财政增收问题,笔者多年坚持“正面肯定收入增加、辩证看待税负轻重、明确收支实际情况、准确把握减税幅度”的基本观点,从近年来的财税收入增长与今年因财税政策调整等带来的增减收等因素出发,类似“实施大规模实质性减税”等提法应该慎重,应该倡导的依然是“量力而减、逐步推出”。其三是结构性减税内容与方法的选择。应该坚持的方向是继续实施有利于经济结构调整的结构性减税,如加快营业税改征增值税试点进程。此外,当前减税措施主要集中在对税率的调整,也可考虑对其他减税方法的研究,如对企业所得税延长免税期、加速折旧等方法的考虑、对个人所得税综合税基改革的推进。必须指出,资源税改革与房产税改革等,虽然具有增税的取向,但从优化经济结构的角度看仍然应有步骤地加以推进。其四是对结构性减税受益面的判定。一方面当前要特别重视对小型微型企业、民营企业与个体创业者的减负,但也应该让为国家做出贡献的国有企业同样在结构性减税中受益。另外,应该明确的是,结构性减税的另一重要目标是促进税制本身的结构性优化,让税制环境的公平性得以进一步体现,让结构性减税与税制改革有机结合起来。
三是要辩证把握“稳中求进”下民生支出与发展支出的关系。扩大支出是积极财政政策的重要手段,而支出可以分为民生支出与发展支出。在“稳中求进”的基调中,我们要把改善民生放在更加突出的位置,通过积极的财政支出来凸显财政服务大局的职能。民生与发展,以及对应的民生支出与发展支出,这里有两个层面的关系。其一是要理解民生与发展之间可能存在的矛盾性。总体上,民生与发展是辩证统一的,但还是存在短期(民生)与长期(发展)、现实与可能的矛盾。给定财政蛋糕,用于长远发展的份额大一些,用于短期民生的份额就会小一些。因此,处于初级阶段的我国,当前支出中以民生为主,强调民生优先,同时还兼顾必要的发展需求。既坚持“积极而为,量力而行”的改善民生原则,又要拿出一些钱来继续搞建设、谋发展,这既是党执政为民的重要体现,也是中国特色社会主义财政理念的基本要求。在当前我国公共财政收入中已经有2/3用于保障与改善民生的时候,我们要宣传民生支出与发展支出的统一,宣传今天的发展就是为了更好地实现明天的民生,提升群众对财政收入使用去向的正确认识。其二是要在新条件下深化对民生与发展关系的认识,着重探讨两者的统一性。保障和改善民生也是发展,是转变经济发展方式的重要方面,不仅能够提高人民生活水平,而且会促进收入分配调整,构筑社会保障安全网,增强居民消费能力,直接拉动消费和相关投资扩大,带动经济发展。总之,将民生支出与发展支出结合得越好,就越能体现“稳中求进”的要求,就越能通过民生与发展“同进”来实现民心与社会“共稳”。
三、在把握外部环境变化与统筹国内外两个大局中用好积极财政政策
在国家财政的前提下,对内应是公共财政与发展财政的统一,对外应是国内财政与国际(涉外)财政的统一。从一定意义上说,研究中国化的国际(涉外)财政问题,目的就是为了构建“能服务于国家利益最大化”与“更加关注国际问题”的主权国家财政。面对今年不稳多变的国际形势,这种统筹国内外两个大局的财政观显得尤为重要。对外部环境的把握有助于我国积极财政政策作用的更有效发挥,笔者这里主要围绕参与全球化形式选择、应对经济贸易摩擦、政策运用的国际协调这三个方面谈一些看法。
一是要加强对参与实体经济全球化进程的财政支持。和前述国内要更加重视实体经济发展的部署相对应,财政政策对涉外部分的支持主要也应以促进参与实体经济全球化为立足点。经济全球化分为实体经济全球化与虚拟经济全球化这两个相互联系的形式,前者主要指贸易自由化与投资全球化,而后者则主要由金融国际化构成。从国际经济发展趋势与我国实际情况看,我国主要参与的应是实体经济全球化,特别是贸易自由化与投资全球化,而对于金融国际化必须是审慎参与。当前,在“后危机”时代,全球格局呈现“经济全球化、世界多极化、科技有进步、全球新问题”的新特点,我国应充分考虑在世情中的地位,体现对国内外两个大局的协调,在“稳中求进”的基调下,更加注重实体经济发展与对实体经济全球化的参与,继续将原来以“扩大外需”为特征的对贸易自由化参与持续地调整为“稳定外需、扩大内需”的平衡要求,继续将“引进来与走出去并重”作为参与投资全球化的目标。在对应的财政政策方面,要在继续致力于扩大内需的同时,有效地促进外经外贸发展,保持一定增速。与此同时,财政政策也应支持对虚拟经济全球化的慎重参与。要结合对欧美主权债务危机走向的分析,关注资本流向,防止金融风险演变为财政风险。财政政策运用还要积极促进国际收支平衡,通过政策运用及与货币政策的协调,既抵消经济下行压力,又缓解通胀上行压力。
二是要在财政政策运用中防范可能的涉外经济贸易摩擦。当前,全球经济仍处于疲软之中,我们在强调对参与实体经济全球化支持的同时,应该意识到,国际保护主义抬头、贸易摩擦加剧将是我国经济发展面临的常态化风险。因此,在财政政策运用中要特别关注可能出现的经贸摩擦,尽量避免,立足应对。2011年底,我们迎来了加入世界贸易组织10周年的日子。回顾10年进程,我国财政政策的运用始终与我国参与经济全球化的主要形式紧密相连,财税政策支持出口,有效应对贸易摩擦,财政补贴制度改革,税收制度改革调整等,有很多体会,也很有成效,但同样也还有改进的空间。在“稳中求进”的新要求下,我们还要争取国际环境的相对“稳”,以换取更好地谋求“进”。要特别提出的是,应关注未来5年财政政策运用与应对贸易摩擦的关系。根据我国加入世界贸易组织时的承诺,2016年我国将自动获得完全市场经济国家的地位。而在未来5年内,我国还要承受因“非完全市场经济国家”地位带来的各种争议,包括一些无中生有的指责。应该看到,这5年也正是我国“十二五”时期战略目标实现的关键时期。因此,从今年开始,我们应当特别注意这方面的进展,积极财政政策运用时要谨慎,加倍提防可能引发的摩擦。2011年底以来,中美几个贸易摩擦案已经提交世界贸易组织相关小组裁决,其中美方对我国提出反补贴诉讼,已经不仅仅指向我国财政对特定商品的一般性补贴,而是将矛头直指我国因国有银行融资与土地拍卖等形式引发的补贴问题,而这些方面恰恰是我国过去10年来发展财政与发展金融结合的一些重要表现形式,值得我们深入研究应对之策。
三是要继续参与财政政策运用的国际协调。国际经济形势越发错综复杂,各国基于国家利益而实施的财政等宏观政策就越多样化,有的国家因主权债务危机进行财政从紧与纪律整顿,而另外一些国家则因为经济增速回落而尽量保持扩张。在这种条件下,包括财政政策在内的各国宏观政策运用,就越来越显现出国际协调的必要,也越来越看到协调成功的难度。面对这种现状,应继续坚持财政政策“主权运用”与“国际协调”关系的把握,继续发挥我国在“推进协调促共赢”方面的优势,既在把握全球化特点与立足国情的基础上用好积极财政政策,又能在财政政策国际协调方面成为引领的重要力量。要通过双边与多边财经外交活动,通过对国际治理体系构建的更加关注,通过对国际乃至区域公共产品的逐步必要提供等来“稳步”体现我国对财政政策国际协调的贡献,展现一个负责任大国在国际经济关系中“稳中求进”的良好态势。此外,考虑到当前国内经济增长可能减速以及将出台的一些减收措施,也考虑到一些发达国家因财政政策运用不当而致的财政(债务)危机的教训和国际财政协调难度较大的现实,我们在继续实施积极财政政策措施时,还要明确短期财政刺激政策运用与长期稳固财政地位的辩证关系,理解建设一个“稳固、平衡、强大的国家财政”在全球化时代的特别重要性,未雨绸缪,强化预期,合理安排财政收支,保证我国财政政策的可持续有效运用。财
(作者为厦门大学财政系教授、博士生导师)
责任编辑 张蕊
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