时间:2020-01-22 作者:张秉国
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摘要:
●国债在改革开放、经济建设和宏观调控中发挥了不可或缺的作用
●国债管理改革与创新取得了显著成效
●国债市场在国民经济中发挥了不可替代的作用
1981年,我国开始恢复发行国债。30年来,共发行国债13余万亿元。通过国债筹资,有力地支持了我国改革开放,促进了国民经济和社会发展不断取得新成就,保证了关系到国计民生的重大基础设施建设,同时也为财政宏观调控提供了强有力的工具。30年来,我国的国债管理经过了一个逐步探索、不断进步的历史过程,改革创新成效显著,国债市场从无到有、从小到大,业已成为中央财政筹资、各类投资者进行国债投资、金融机构开展资产负债管理、中央银行实施公开市场操作的重要场所。
一、国债在改革开放、经济建设和宏观调控中发挥了不可或缺的作用
1.弥补财政赤字,为改革开放提供强大的资金支持。筹集资金、弥补赤字是国债的早期功能。改革开放后,我国财政预算连续出现赤字。为确保政府预算的收支平衡,从1981年开始,中央政府恢复国债发行。30年来,国债年度筹资规模由1981年的48亿元发展到目前的2万亿元,国债筹资总额高达12.5万亿元。通过国债筹资的方式,将社会零散资金集中起来,为我国改革开放各...
●国债在改革开放、经济建设和宏观调控中发挥了不可或缺的作用
●国债管理改革与创新取得了显著成效
●国债市场在国民经济中发挥了不可替代的作用
1981年,我国开始恢复发行国债。30年来,共发行国债13余万亿元。通过国债筹资,有力地支持了我国改革开放,促进了国民经济和社会发展不断取得新成就,保证了关系到国计民生的重大基础设施建设,同时也为财政宏观调控提供了强有力的工具。30年来,我国的国债管理经过了一个逐步探索、不断进步的历史过程,改革创新成效显著,国债市场从无到有、从小到大,业已成为中央财政筹资、各类投资者进行国债投资、金融机构开展资产负债管理、中央银行实施公开市场操作的重要场所。
一、国债在改革开放、经济建设和宏观调控中发挥了不可或缺的作用
1.弥补财政赤字,为改革开放提供强大的资金支持。筹集资金、弥补赤字是国债的早期功能。改革开放后,我国财政预算连续出现赤字。为确保政府预算的收支平衡,从1981年开始,中央政府恢复国债发行。30年来,国债年度筹资规模由1981年的48亿元发展到目前的2万亿元,国债筹资总额高达12.5万亿元。通过国债筹资的方式,将社会零散资金集中起来,为我国改革开放各项政策的顺利实施提供了强有力的资金支持。
2.筹集经济建设资金,促进基础设施建设和民生的改善。为促进基础建设,中央政府在发行普通国债的基础上,根据各个时期形势发展需要,有选择地增发一些建设债券,专款专用,有力保证了与国计民生相关的基础设施建设的资金需求。1987—1988年,发行了国家重点建设债券,1998—2004年,中央政府共发行长期建设国债9100亿元。期间,1998—2002年,通过发行长期建设国债,集中建设了一大批重大基础设施项目。加高加固长江干堤3576公里,抗洪能力显著提高;除险加固大中型病险水库680个,保障了人民群众生命财产安全;建设铁路新线5500公里,新增公路7.6万公里,改建和新建机场35个,交通运输对经济发展的瓶颈制约基本消除;投资2885亿元进行的农村电网建设与改造,使全国农村到户电价平均每度下降0.1—0.3元,每年可减轻农民电费负担300多亿元;农村人畜饮水工程建设解决了3000多万人的饮水困难;村村通广播电视、高校高中扩招、中小学危房改造、血站建设,以及近1000项城市供水、道路、污水和垃圾处理工程,为提高人民物质和文化生活水平创造了条件。同期,国家还利用国债投资加大了西部大开发力度,开工建设青藏铁路、西电东送等跨世纪宏伟工程。2009年后,中央政府通过增发国债和代理地方政府发行地方政府债券的方式筹集资金,4万亿元一揽子投资计划及时实施,在加强农业和农村基础设施建设,增加公共医疗卫生、基础教育、基层政权和公检法司等建设,支持西部大开发和东北地区等老工业基地调整改造,加强生态建设和环境保护以及重大基础设施建设等方面,发挥了非常重要的作用。
3.主动调节经济,为宏观调控提供有力的财政政策工具。从我国实践看,国债筹资由早期的弥补非生产性支出,向主动调节经济、实施财政政策转向。国债资金的使用,为增加就业和有效拉动经济增长发挥了重要作用。为应对亚洲金融危机,1998—2004年实施积极财政政策,通过发行长期建设国债,加速改善了基础设施,创造就业岗位,拉动了国民经济稳定增长。据统计,1998—2002年间,国债投资每年拉动经济增长1.5—2个百分点,累计创造就业岗位750万个。为应对由美国次贷危机引发的国际金融危机,2008年底我国再次启动积极财政政策,2009年国债发行量首次达到1.6万亿元,比2008年增长90%,为扩大内需、支持我国宏观经济率先企稳回升提供了保障。
二、国债管理改革与创新取得了显著成效
1.国债发行步入市场化道路,发行效率越来越高。从国债恢复发行之初的行政摊派为主,到1991年尝试承购包销方式发行国债,开启市场化发行之路;从1995年首次采用缴款期招标发行国债,开创招标发行国债先河,到1996年全面实行国债电子化招标发行,再到2004年创新推出混合式招标,逐步走出了一条适合中国国情的国债发行市场化发展道路。目前,所有记账式国债通过电子招标系统招标发行,每期300亿元的国债发行只需1个多小时,发行效率大幅度提高。储蓄国债由承销团承购包销或代销发行,通过承销团内部网络几个小时就可完成发行任务。目前,财政部正积极探索在储蓄国债承销机构中逐步推广网上银行办理储蓄国债业务这一新方式。通过上述系列改革,储蓄国债发行频率增加、发行效率大幅度提高,发行方式更加简便灵活,更好地满足了个人国债投资需求。
2.国债发行品种不断丰富,期限结构不断优化。30年来,我国国债品种日益丰富,从早期的国库券,发展到目前的凭证式、电子式储蓄国债,记账附息式、记账贴现式两大系列。1993年财政部尝试采用无券记账形式发行非实物国债,这是记账式国债的雏形。1998年记账式国债全面取代实物券,从源头上杜绝了假券的出现,减少了印制、调运、保管和销毁等费用。同时,取消发行国家重点建设债券、财政债券和定向债券等非标准债券,所有国债统一规范为可上市流通的记账式国债和不可上市流通的凭证式国债两种。2006年在总结凭证式国债发行经验的基础上,推出了电子式储蓄国债,丰富了储蓄国债发行品种。2009年9月28日,财政部在香港招标发行60亿元人民币国债,首次在大陆以外地区发行以人民币计价的主权债券。近20年来,我国国债期限结构不断优化。1991年国债发行期限集中在3年和5年,1996年尝试发行10年期国债,2001年发行15年和20年期国债,2002年发行30年期国债,2006年滚动发行1年期以下短期国债,2009年成功发行50年期国债。目前已建立了以1年、3年、5年、7年和10年期等关键期限为主的滚动发行模式,形成从1年期以下、1-10年期到50年期的短期、中期、长期兼备的较为丰富完整的期限结构。
3.国债管理透明度不断增强,发行计划提前公布。1996年将按年集中发行国债改为按月滚动发行,2000年开始提前公布季度发行计划,2003年开始在年初公布关键期限记账式国债发行计划。与此同时,财政部每季度召开国债筹资分析会,在充分征求市场成员意见的基础上制定并公布下一季度的全部国债发行计划。
4.机构投资者队伍日益精干,承销团制度不断完善。自1991年引入承购包销机制后,金融机构逐渐取代公民个人、个体工商户而成为国债投资主力军。为确保国债顺利发行,促进国债市场稳定发展,2000年,财政部牵头在银行间债券市场组建了国债承销团,2002年开始组建交易所市场国债承销团和凭证式国债承销团,2006年财政部、人民银行和证监会联合发布了《国债承销团成员资格审批办法》,组建跨市场国债承销团,进一步规范国债承销团制度,以商业银行、证券公司和保险公司为主的国债承销机构发展壮大成为国债市场的中坚力量,为国债市场的快速发展做出了巨大贡献。
5.国债管理制度不断健全,科学化精细化管理水平不断提高。我国自1981年恢复发行国债以来,一直采取逐年审批年度发行额的方式管理国债。这种管理方式不能全面反映国债规模及其变化情况,不利于合理安排国债期限结构和促进国债市场平稳发展,不利于财政与货币政策协调配合,不利于提高国债管理效率。经十届全国人大常委会第四十次委员长会议审议通过,2006年我国建立了国债余额管理制度,实现了国债发行规模管理方式的重大变革,国债管理的科学化精细化水平不断提高。国债余额管理制度的建立,既增强了全国人大对政府债务的控制能力,又增加了国债管理的主动性、灵活性。财政部可以根据国库存款及金融市场价格走势,合理安排国债发行时间和节奏,既有利于形成较为合理的国债品种和期限结构,促进国债顺利发行和国债市场不断完善,又能有效防范财政风险,同时还能增强债券市场流动性,为人民银行有效实施公开市场操作提供便利。
三、国债市场在国民经济中发挥了不可替代的作用
1.国债一级市场为国债和地方债筹资任务保时、保质、保量完成做出了卓越贡献。国债恢复发行以来,年发行量从1981年的40多亿元,增长到2007年的23000多亿元;国债年发行频率从国债恢复发行初期的年3期,到2010年的86期(含中央政府代理地方政府发行的10期债券)。如果没有国债一级市场,仅靠行政摊派办法是无法完成这些任务的。不仅如此,通过市场化发行,大大提高了国债发行效率,有效降低了发行成本。毋庸置疑,国债一级市场保证了我国国债和地方债发行任务及时、圆满完成。
2.国债二级市场从无到有,国债流动性不断增强。为解决国债流通问题,自1988年起,财政部开始进行国库券流通转让试点工作。1991年将国库券流通转让试点扩大到除西藏以外的全国所有地市级以上城市,场外柜台交易市场初步形成。同年,国债开始在上海证券交易所挂牌交易,交易所国债市场登上历史舞台。1996年,全国银行间债券市场成立。至此,我国逐步建立了以场外为主、场内为辅,批发为主、零售为辅的多层次国债市场运行体系。为增强国债二级市场的流动性,2001年,我国推出国债净价交易方式,实现国债交易方式与国际惯例接轨。2002年,开始滚动发行关键期限记账式国债,极大丰富了关键期限品种,促进了国债收益率曲线的完善。同年,推出商业银行柜台记账式国债交易业务,建立了面向中小投资者的柜台零售市场。记账式国债开始尝试跨市场发行。到2005年,所有记账式国债实现跨市场发行和交易。2006年,组建统一的跨市场记账式国债承销团,促进了国债市场统一互联,进一步提高了国债市场运行效率。通过上述系列措施,我国国债流动性大幅提高。2010年,我国国债现券交易量达到7.84万亿元,国债现券交易额与可流通国债托管额的比率即现券换手率为1.3。
3.国债二级市场在经济金融工作中发挥着越来越重要的作用。国债二级市场的发展,有力促进了经济金融发展。一是极大方便了国债投资,同时也吸引了众多的国债投资者,有效拉动了国债需求。二是极大方便了金融机构资产负责管理,降低了金融资产风险。三是为中央银行公开市场操作、调控货币供给提供了有利的场所。四是国债二级市场上形成的国债收益率曲线,成为金融资产定价重要参考。
四、国债市场的发展方向
目前,我国国债一级市场与二级市场发展不平衡,国债二级市场发展显得滞后。国债立法工作还没有跟上,国债二级市场分割在一定程度上影响国债交易、影响国债市场应有职能作用的发挥,国债现券交易量相对发达国家的国债市场而言差距较大。因此,应进一步加强国债管理的改革创新,促进国债市场的健康发展。
1.明确国债二级市场的牵头管理部门,加强政府主管部门之间的协调与配合,提高我国国债市场监管效率。目前,我国国债二级市场分割,由多个主管部门分头监管,导致管理交叉或监管真空,已不能适应国债市场发展。因此,建议中央政府明确国债二级市场管理的牵头部门,协调国债市场的监督与管理。这有助于防范与控制国债市场风险,促进国债市场健康、稳步发展。
2.不断提高国债二级市场的流动性,促进国债市场统一互联。我国国债一级市场比较成熟,但二级市场发展则相对滞后,长期下去势必会制约一级市场的发展。因此,建议采取必要措施,进一步促进国债二级市场的发展。一是取消或免征国债流通环节税。取消或免征国债资本利得税和国债交易营业税,对于改善二级市场流通性具有较大的促进作用。二是促进国债市场的统一互联。国债交易通过电话议价方式进行,效率较低且市场信息传导很不及时,还会出现交易价格不能反映市场需求的现象。证券交易所在几年前就建立了电子交易平台,但由于市场分割,交易量非常有限。各银行的柜台市场交易量较小,也没有形成规模效应。因此,建议加快市场互联进度,减少制度障碍,促进场外市场、交易所市场和银行柜台市场的统一、协调、可持续发展。三是改革国债转托管制度,提高转托管效率,在降低成本的同时,有效防范市场风险。
3.加快国债立法步伐,促进国债市场健康发展。我国自1981年恢复发行国债以来,不论是国债管理工作,还是国债一级市场和二级建设,都取得了长足发展,而国债立法工作明显滞后。纸质国库券退出市场已多年,但目前国债市场依然沿用1992年颁布的《中华人民共和国国库券条例》。原国库券与现在国债的记录方式、发行对象、发行渠道与发行方式、登记托管方式、流通方式等,都发生了根本性变化。“国库券条例”已不能适用于今天的国债管理和国债市场。为了进一步适应改革开放和发展的需要,配合预算法的修订工作,有必要加快国债立法,以替代现行的“国库券条例”。财
(作者为中国国债协会常务副会长)
责任编辑 王静君
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