时间:2020-01-22 作者:赖丹 黄京山 (作者单位:江西理工大学 江西省赣州市财政局)
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摘要:
江西省从2005年起开始实行“省直管县”财政体制改革,赣州市有八个县列入了试点。此后,改革试点范围不断扩大,逐步覆盖至全市17个县(市)。财政改革的主要内容是“八个到县,两个不变”。即体制基数省直接固定到县;税收返还由省直接计算到县;基金收入分成直接到县,试点县基金收入全部留归自己;转移支付及专项资金补助由省直接下达到县;财政结算由省直接办理到县;资金调度由省直接拨付到县;各项债务直接落实到县,由省财政与试点县直接办理还款、借款等事项;财政工作直接部署到县;市对试点县在资金补助、配套上的支持不变;试点县财政报表、数据的报送程序不变。体现了财政管理直接到县、债权债务关系界定明确、财力分配进一步向县级倾斜的特点。
省直管县试点改革以后,赣州第一批实行省直管县改革试点的八个县市在省、市财政的双重扶持下,财政实力、县域经济活力明显增强,民生政策的实施得到有效保障。2010年,八个试点县财政支出达到100.5亿元,比改革前的2004年增长了4.2倍,财政支出占全市区县财政支出的近一半。其中,原来财政困难的...
江西省从2005年起开始实行“省直管县”财政体制改革,赣州市有八个县列入了试点。此后,改革试点范围不断扩大,逐步覆盖至全市17个县(市)。财政改革的主要内容是“八个到县,两个不变”。即体制基数省直接固定到县;税收返还由省直接计算到县;基金收入分成直接到县,试点县基金收入全部留归自己;转移支付及专项资金补助由省直接下达到县;财政结算由省直接办理到县;资金调度由省直接拨付到县;各项债务直接落实到县,由省财政与试点县直接办理还款、借款等事项;财政工作直接部署到县;市对试点县在资金补助、配套上的支持不变;试点县财政报表、数据的报送程序不变。体现了财政管理直接到县、债权债务关系界定明确、财力分配进一步向县级倾斜的特点。
省直管县试点改革以后,赣州第一批实行省直管县改革试点的八个县市在省、市财政的双重扶持下,财政实力、县域经济活力明显增强,民生政策的实施得到有效保障。2010年,八个试点县财政支出达到100.5亿元,比改革前的2004年增长了4.2倍,财政支出占全市区县财政支出的近一半。其中,原来财政困难的会昌、赣县等县支出实现大幅增长,2010年财政支出与2004年相比分别增长了5.08倍和4.65倍。同时,试点县的财政“造血”功能也有所增强,2010年八个试点县的财政总收入为36.79亿元,比2004年10.76亿元增长了3.4倍,省直管县收入增幅整体高于其他县市。
“省直管县”财政体制改革给设区市带来了难得的发展契机。一是有利于减轻设区市负担。在市管县财政体制下,地市级政府在推进城市发展的同时,还承担着扶持县域经济、带动区域经济发展的重任,在许多方面要对县市给予财政上的支持,在“省直管县”后,这方面的支出大量减少。二是有利于提高行政效率,减少行政成本。在实行省直管县财政体制后,财政工作直接布置到县,避免了财政政策传递中走形,提高了工作效率。在将来完全实行“省直管县”体制后,设区市主要管理市辖区,管理半径缩短。同时,政府职能更加集中,对区域经济的管理、农村的建设发展等方面职能减少,有利于机构的精简,将大大减少设区市行政管理成本。三是有利于城乡分治,集中精力发展城市经济。在原体制下,城乡混为一体,地市级政府既要解决三农问题、发展农村经济,又要解决城市问题。“省直管县”后,实行城乡分治,县、市各自解决不同的问题,县可以专心发展和治理乡村,市可以集中精力发展和治理城区。
与此同时,“省直管县”财政体制也给各级财政尤其是设区市财政带来巨大的冲击和影响。一是影响设区市财政收入和财力。改革后,地级市不仅失去了集中县财力的权力,而且市对省的上缴比例还要逐年增加,加之省近年来对市的补助也基本上取消,省财政对市级的支持力度明显减弱,基本没有转移支付和增资补助,使得市财政财力越发紧张。此外,实行“省直管县”财政体制后,设区市对县的支持不变,设区市本级按规定要求给予所属试点县(市)的各项配套资金要继续落实、配套到位,补助数额要逐年增加。致使市级财权与事权不对称程度加大,形成新的不对等。二是容易造成财政“省直管”与行政“市管县”之间的体制性磨擦。现行的地方行政构架仍然是“市管县”,设区市政府还要统筹管理辖区内所有县(市)的经济社会事务。实行“省直管县”财政体制后,会造成设区市政府财权与事权不一致,直接影响到市级行政管理权的实施,由此带来许多行政工作上的混乱。尤其是工商、税务、药监、技监等垂直管理部门矛盾较为突出。三是不利于中心城市的发展和壮大。设区市作为区域中心城市,其自身的发展离不开周边地域的劳动力、土地、资本、市场等生产要素的有效支撑。“省直管县”改革将打破“市管县”形成的以中心城市为核心、以市域为腹地的城镇体系格局,这对设区市中心城市自身的发展提出了挑战。四是设区市市域内的跨区域公共产品提供出现矛盾。按照“省直管县”财政体制的统一支出划分原则,设区市不得要求直管县分担本市事权范围内的支出责任,即取消了设区市集中县财力的权力。这有利于避免“市刮县”行为,但是也容易造成跨县的某些经费支出难以统筹到位。如涉及多个县(市)的抗旱抗涝、卫生防疫、科技推广、农田水利建设、环境保护等支出责任难以落实到位,在跨区域协调上容易出现新的矛盾。
在“省直管县”财政体制改革后,作为改革利益流出方的设区市不能再消极和被动,而应采取积极的态度,在工作思路、工作方法、工作重点上都必须要有一个重大转变。
(一)转变政府职能,主动简政放权
省直管县后,设区市的管辖范围只有市区和郊区,不再管理周边的广大农村区域,因此,设区市的主要职能应集中在中心城市的发展上,探索出一条符合本地特点的地方城市政府治理的新路。
1.克服“惜权”思想,该放则放。按照财权与事权相对称的原则,设区市的财权已下移,事权也应相应下放。市级政府应克服“惜权”思想,借鉴浙江和海南等地的成功经验扩大县级行政管理权限,并逐步下放社会管理权,避免形成“小财政大政府”的格局。针对目前我国对省、地级市、县的职责权限的划分并不明确,应尽快推进事权与财力相匹配的财税管理体制的构建,明确界定各级政府的财政支出责任,形成法制化的事权划分,使各级政府有法可依,便于操作。
2.以“公共服务型”政府为目标,推进政府再造。市级政府的管理要定位于城市本身的治理和发展,重点围绕现代城市建设和发展来调整管理范围和管理力量,充分考虑城市民生和城市繁荣问题,创新城市管理体制,加强市政建设和社区管理。建立一个能够公正、透明、高效地为公众提供优质公共产品和服务的政府。
(二)确立中心城市地位,实现行政经济中心向区域经济中心的转变
“省直管县”改革虽然对市县利益格局作了重新调整,但市县经济联系千丝万缕,设区市的中心地位客观存在。所以,从经济发展规律出发,设区市的中心城市功能不能削弱而应进一步强化。
1.扩大中心城市规模,发挥辐射带动作用。实行“省直管县”行政体制后,市和县将分治,设区市一级主要管理所辖区,发展空间急剧缩小。而要增强设区市的经济竞争力、辐射与带动能力,做大做强设区市是区域经济发展的必然要求。因此,按照“地域相邻、经济互补”的原则,对于发展势头较好、区域地位比较特殊而城市发展空间受限的设区市,应考虑将其周边的县(市)改为市辖区,以壮大中心城市实力规模,充分发挥中心城市的辐射带动作用。以赣州为例,作为江西第二大城市,赣州地处闽粤湘赣区域中心,是内地通向东南沿海的重要通道之一,区位优势明显,资源丰富。然而目前赣州只辖一个章贡区,发展空间明显与其建设成为“赣闽粤湘四省边际区域性现代化中心”的城市定位不符,对此,应努力争取扩大中心城区的范围,使之与区域中心城市地位相适应。特别是要加快建成区的设立,努力争取新设市辖区,并积极推进城市周边的赣县、南康改县(市)设区,扩展城市发展空间。
2.大力培育财源,做大做强市本级经济。在“省直管县”后,设区市发展只能靠自身发展,因此,要尽快调整工作思路,通过市场手段及时调整发展战略和产业结构,突破区域界限,寻求发展机遇,引进先进的管理经验与技术,加快各种生产要素在市域内的集聚,不断培育自身的核心能力与核心产业。如应着手规划市本级发展思路,加快商贸、物流、旅游等第三产业的发展,尽快形成与中心城市相匹配的城市产业群。增强市本级招商引资力度,提高招商引资企业的质量,支持现有企业扩大生产规模,推动企业技术升级改革,大力扶持战略性新兴产业的发展。利用自身矿产资源优势,加快把赣州建设成为世界知名的稀土磁性材料及永磁电机生产基地、钨硬质合金及刀钻具生产基地、国内知名的氟盐化工生产基地等。
3.调整市与区财政体制,壮大市本级财力。城市是一定区域的经济中心和经济网络枢纽,城市要进一步发展,必须与区的发展结合起来。因此,应建立科学、合理、规范的市与区财政体制,保护区级发展经济、培植财源、增收节支的积极性和主动性,促进市、区经济的协调同步发展。如赣州现行市与区财政体制中,中心城区的收入按企业隶属关系分属市本级、章贡区、开发区,市、区之间围绕企业展开税收博弈,造成市区财税秩序的混乱,使得市本级与区财政收入增长不同步。要加快中心城区的建设,必须进一步增强市本级财力。因此,必须对市与区财政体制进行调整,参照沿海发达地区的做法,实行税收属地征管、比例分成,使市区两级利益联动,促进市、区两级财政同步增收、共同发展。同时,进一步加强非税收入的征管,将行政强制性、垄断性的经营服务收入、中介服务收入以及河道采砂权、采矿权、广告牌位、公交线路、出租车牌照等特许经营权竞拍收入和店租、承包管理费等政府资源类经营收入纳入财政“收支两条线”管理范围,加强政府调控,增加政府财力。财
责任编辑 周多多
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