时间:2020-01-22 作者:冯俏彬
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摘要:
近年来,在全球气候变化的背景下,我国各类极端天气出现的频率明显加快、强度明显增加,一些历史罕见的重特大自然灾害频繁发生。仅以2010年为例,就相继发生了青海玉树地震、西南大旱、波及全国东南西北的洪涝灾害、舟曲特大山洪泥石流地质灾害,给我国经济发展和民生改善带来极大影响。
为有效应对各类自然灾害,历年来各级财政投入了大量资金用于水利设施建设、国土整治和气象、地质、海洋监测等方面,增强了防灾减灾的能力。但总体而言,我国财政用于灾害管理方面的投入还是呈现出重事后救灾,轻事前预防的特点,整个财政救灾体系建设不足,存在较多的制度真空,具体而言,有以下几个方面:
(一)资金准备不足
现行制度中,常规性自然灾害处置的资金主要有两类,一是救灾支出,二是救灾物资储备支出,但即使这两类资金相加,也仅占当年财政支出一个极小的比例。至于预备费,理论上应当用于“应对自然灾害或其他未及预料到的支出”,但在实际上,由于提取不足,加之其他因素影响,很少用于自然灾害处置。因此现行体制下,一旦发生重特大...
近年来,在全球气候变化的背景下,我国各类极端天气出现的频率明显加快、强度明显增加,一些历史罕见的重特大自然灾害频繁发生。仅以2010年为例,就相继发生了青海玉树地震、西南大旱、波及全国东南西北的洪涝灾害、舟曲特大山洪泥石流地质灾害,给我国经济发展和民生改善带来极大影响。
为有效应对各类自然灾害,历年来各级财政投入了大量资金用于水利设施建设、国土整治和气象、地质、海洋监测等方面,增强了防灾减灾的能力。但总体而言,我国财政用于灾害管理方面的投入还是呈现出重事后救灾,轻事前预防的特点,整个财政救灾体系建设不足,存在较多的制度真空,具体而言,有以下几个方面:
(一)资金准备不足
现行制度中,常规性自然灾害处置的资金主要有两类,一是救灾支出,二是救灾物资储备支出,但即使这两类资金相加,也仅占当年财政支出一个极小的比例。至于预备费,理论上应当用于“应对自然灾害或其他未及预料到的支出”,但在实际上,由于提取不足,加之其他因素影响,很少用于自然灾害处置。因此现行体制下,一旦发生重特大自然灾害,主要是依靠临时性的财政拨款来应对。
(二)中央与地方的财政救灾关系不稳定,中央财政一力擎天
主要体现在两个方面,一是救灾事权本应主要归于地方政府,但中央政府常常直接指挥救灾,地方政府的主体作用发挥不够。二是财政责任方面,地方政府往往过多依赖于中央,即使是常规的救灾支出,也是中央财政占大头。以2001—2009年为例,经简单算术平均计算,中央财政资金占全部救灾支出的比例为71.38%,2004年高达81.2%。发生特大自然灾害,中央财政通常情况下都是慨然赴难,一力擎天。
(三)财政救灾的项目不足、标准不稳定
现行制度中,政府对于受灾对象的救济通常仅有春令冬荒的口粮补助、倒房补助两类,不仅项目稀少,而且基本上没有历年一致、地区一致的标准,实际救济水平往往取决于当时“手里有多少钱”、或者“向上级争取到了多少资金”,严重影响到灾民的预期和生产生活的恢复。
更重要的是,面对天灾,即使是能“举全国之力”的政府,其实也不能充分应对,必须要通过长期努力,在政府、企业、家庭和个人之间,构建合理有效的“风险分散、责任分担”的机制。而这正是目前我国整体灾害管理中最为缺乏的制度真空。
面对我国严峻的自然灾害形势,财政必须要在综合防灾减灾中发挥支持和引领作用,一方面致力于自身相关的建设,另一方面积极引导、支持其他相关部门构建应对灾害的综合管理体系,“花钱买机制”。从近期来看,财政至少在以下几个方面大有可为。
面对我国严峻的自然灾害形势,财政必须要在综合防灾减灾中发挥支持和引领作用。
(一)支持我国巨灾保险体系的建立
自1998年以来,“需要一个巨灾保险体系”已成各方共识,但是由于种种原因,我国巨灾保险至今仍然“只闻楼梯响,不见人下来”。主要原因在于目前由保险部门主导设计的巨灾保险方案忽视了自然灾害应对中必须要处理好的两大关系:中央政府与地方政府的职能划分、财政责任关系,政府与保险部门之间风险如何分散、责任如何分担的关系。借鉴近年来各地推行农业保险的成功经验,笔者认为,宜分省建设集成多个灾种于一体的综合性巨灾保险制度。即,各省根据本省的实际情况,将那些易于对本地区生产和人民生活造成重大伤害的主要灾种(包括地震)一并纳入保险责任的范围,形成一种以省为主的、集成多个灾种的综合性巨灾保险,同时将保险标的明确定位于农村和城镇的居民住宅。
在分省建设的思路下,中央财政的责任主要定位于以下几个方面:一是将建设巨灾保险作为一项政策目标和任务,对各省提出建议和要求。二是给予资金支持,同农业保险一样,中央政府可通过保费补贴的方式,调动地方政府的积极性。三是协助各省的巨灾保险机构在国内、国际市场上分散风险,一方面可创造出一个由各省巨灾保险机构共同组成的“内部市场”,通过一系列的分保与再保设计,平滑各省巨灾保险的风险和资金责任。另一方面,积极向国际保险市场上进行分保和再保,在更大范围内分散风险。四是在各省巨灾保险、全国巨灾保险资金出现超赔以后,承担固定比例的最后责任。五是提供巨灾保险税费方面的支持与优惠。六是在适当的时候支持巨灾保险的证券化进程。
(二)建立从中央到地方的多级准备金
为保证自然灾害发生后的紧急资金需要,可考虑逐渐推动各级政府建立三级准备金制度。以中央政府为例:
一级准备:足额提取预备费。首先要按预算法的要求,按1—3%的比例足额提取预备费。其次,实行三年期滚动式基金预算,即以三年为一个周期进行动态调整,上年没有用的预备费结转到下年度使用,由此形成应对自然灾害的资金池。
二级准备:调整预算。一旦发生严重的自然灾害,一方面可将治水、防灾、修建有关的经费优先下拨,另一方面也可移缓就急,将其他类似支出集中用于灾害发生地,支持灾后恢复与重建。
三级准备:发行灾后重建特别债券。地方政府也应循例建立上述三级准备金。结合我国实际情况,需要同时通过部门预算、人大监督敦促地方政府足额提取预备费,严格控制预备费的非灾使用等。
(三)明确中央与地方的财政救灾关系
中央与地方政府的财政救灾关系涉及到两个方面,即事权的划分和财权的配置。根据国际经验,总的原则应当做到事权主体清晰、财权配置可交叉但必须明确,做到可计算、可核查、可审计。具体要分别灾害管理的不同阶段处理。
防灾、减灾阶段:事权和财政责任主要在中央。全国性跨区域的国土整治、大江大河治理、防灾减灾设施建设项目具有强烈的外溢性,主要应由中央政府承担。其中一些处于某一行政区划范围内,地方政府更便于执行的项目,可通过中央财政专项转移支付的方式委托地方实施。某一地方区域范围内的地质整治、河段治理、堤防建设等,则属于地方政府的事权范围,相关的财力主要通过相应层级的政府常规性预算体现。
应急阶段:事权主要归地方,财权在中央与地方之间交叉配置。应急抢险、灾民紧急转移安置、过渡期内救助等属于地方政府事权范围。财权方面,总的原则是地方性灾害主要由地方政府承担相应的资金责任,但是,一旦灾害较大,启动了中央了启动应急响应机制,就同时意味着中央资金的注入。鉴于地方政府往往拥有更多本地灾情信息,为防止道德风险,应在中央与地方之间建立捆绑式的激励相容机制。即,中央在任何情况下都不百分之百地承担资金责任,而是分情况、分类别设定资金比例,最高可达90%。具体地,视灾损情况与地方政府的财力状况,分区域、分类别设定各省灾害预备线,以此为基础,设定控制线,分别确定中央与地方的资金责任。
灾后重建阶段:事权主要归地方,财政责任主要在中央。灾后重建涉及到地方各类设施、环境乃至社区的重建,具有强烈的地方性,相关事权宜尽数归于地方。但由于其所需资金浩大,加上灾害的特殊性质,因此中央应承担主要的资金责任。鉴于此种情况下存在事权与财权的高度信息不对称,因此必须建立防范地方政府漫天索价的机制,如设定灾后重建标准、分类设定补助比例、以贷款方式向地方政府提供超过标准的资金支持等。
(四)明确制定政府财政救灾的项目与标准
财政救灾体系应当针对个人、家庭基本生活恢复和企业(特别是中小企业)基本生产恢复两个方面,在现有倒房补助之外,增加救灾项目,适当提高救灾标准。具体如下:
1.针对家庭和个人的财政救灾项目及其标准
汶川地震以后,政府增加了对因灾死亡、失踪人员家属和重伤人员的抚慰金,对“三无”人员、“三孤”人员的临时生活救助两项支出,以后均循例执行。经过测算,现行5000元的抚慰金标准较之于近年全国年人均生活费用支出略高,5年内可作为中央一级的标准固定下来;每人每天1斤粮、10元钱(相当于每月350元)的临时生活救助标准略高于现行全国低保水平,但足以支付食品类开支,因此也可作为标准在未来继续留用,但应将期限固定在三个月,超出这个期限,则应甄别情况,将确需继续扶助的对象转入相应的社保体系。民房重建方面,可考虑住房的建筑成本和建筑面积两个因素重新进行设计。可根据世行标准,将“45平方米左右核心住房单元”作为建筑面积标准,城镇地区可参照同期的经济适用房的建安成本,农村则参照全国农村农户竣工房屋造价进行测算,其中1/3的部分(相当于首付款)可由财政无偿补助,其余则需要通过银行低息贷款的方式进行解决。同时将租房、简易过渡房、政府提供的公共住房等纳入视野,多渠道解决灾后民众的居住问题。
此外,政府救灾还需要在教育、医疗、社会保障等方面体现。由于这些领域均已经存在常规性的政策,因此可以不再新增项目,而只是考虑将符合相关标准的人群在应急和过渡期结束后“自动转入”即可。
2.针对企业的财政救灾项目及其标准
比较而言,对于企业的灾后救助和帮扶比对家庭和个人的要复杂得多。一方面,我国企业之间尚存所有制差异,制度上难于一视同仁。另一方面,不同企业的受损情况、自我恢复能力差异极大,不易制定标准。基于政府的责任在于帮助企业恢复基本生产,因此可将现行以减免各类税费为主要内容的政策作为制度性规定稳定下来,同时进一步加强对中小企业融资支持方面的制度建设,以合理、有效支持受灾企业尽速恢复生产经营。
要说明的是,以上项目、标准均是中央层面的。各地在此基础上,可根据本地情况进行调增,重要的是要形成制度,坚决避免当前救灾中的“一事一议”,并在此基础上,细化项目管理流程,公开信息,提高应急资金的管理水平。财
(作者为西南财经大学教授、博士生导师)
责任编辑 陈素娥
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