时间:2020-01-22 作者:袁其谦 李理 (作者单位:湖南省娄底职业技术学院 对外经济贸易大学)
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摘要:
近年来,河南、山东、内蒙、江苏、湖北等地将村级公益事业建设一事一议财政奖补和新型农村社区建设有机结合起来,效果不错。实践证明,这是一个推动城乡一体化发展、促进城乡基本公共服务均等化的有效切入点。
一、新型农村社区建设的基本情况和主要模式
随着城镇化、工业化快速发展,大量农村人口向城镇转移,村庄合并建新区(村)、与城里人享受同等待遇已成为农村老百姓的普遍意愿,也成为农村改革发展的必然趋势。近年来,经济较为发达地区的大多数农民有了一定的资金积累,迫切希望改善生活环境和居住条件,80%的农户有准备建新房的愿望。如果农户仍在原址建房,难以改善村庄环境条件,其结果很可能是“只有新房没有新村”。
为此,河南、山东等地加强规划引导,把支持农村建房、开展新型农村社区建设试点作为推进城乡一体化、扩大农村消费需求、逐步实现城镇化和城乡统筹协调发展的重要切入点。山东省德州市属于全省经济社会发展较好的地市,全市农民年人均纯收入达到7235元,该市根据城镇化发展趋势和农民意愿,将原有的8319个行政村合并为3259个行政社区(村)。河南省新乡市也属于全省较为发达的地级市,该市将3571个行政村规划整合为1050个新...
近年来,河南、山东、内蒙、江苏、湖北等地将村级公益事业建设一事一议财政奖补和新型农村社区建设有机结合起来,效果不错。实践证明,这是一个推动城乡一体化发展、促进城乡基本公共服务均等化的有效切入点。
一、新型农村社区建设的基本情况和主要模式
随着城镇化、工业化快速发展,大量农村人口向城镇转移,村庄合并建新区(村)、与城里人享受同等待遇已成为农村老百姓的普遍意愿,也成为农村改革发展的必然趋势。近年来,经济较为发达地区的大多数农民有了一定的资金积累,迫切希望改善生活环境和居住条件,80%的农户有准备建新房的愿望。如果农户仍在原址建房,难以改善村庄环境条件,其结果很可能是“只有新房没有新村”。
为此,河南、山东等地加强规划引导,把支持农村建房、开展新型农村社区建设试点作为推进城乡一体化、扩大农村消费需求、逐步实现城镇化和城乡统筹协调发展的重要切入点。山东省德州市属于全省经济社会发展较好的地市,全市农民年人均纯收入达到7235元,该市根据城镇化发展趋势和农民意愿,将原有的8319个行政村合并为3259个行政社区(村)。河南省新乡市也属于全省较为发达的地级市,该市将3571个行政村规划整合为1050个新型农村社区,按照宜建则建、宜改则改、宜合则合、宜搬则搬的原则,先行启动县城规划区、重点镇、干线公路两侧、产业集聚区周边条件较好的369个新型农村社区建设。目前,已建好303个社区,入住农户5.36万户,累计投资106亿元。
据调研,当前各地共有六种新型农村社区建设模式:一是村庄合并型。占50%左右,主要是按照建设规划的要求,几个村整合为一个村,通过政府扶持、金融支持、给予搬迁农户建筑材料补助以及让农民享受就业、低保、养老保险等手段,引导农民到新村建房。二是旧村完善型。占20%左右,主要针对规模较大、规划合理、基础设施较为完善的村庄,在原有村庄的基础上,对环境、设施等予以进一步完善。三是城中村改造型。占10%左右,主要是依托城市及县城城中村改造项目,按照规划启动新村建设。四是产业带动型。占8%,主要是产业聚集区内的村庄依托产业促进人口和生产要素聚集,整合村庄,建设新型农村社区。五是服务共享型。占3%左右,主要是指两个或两个以上紧邻的村庄,通过整合公共服务资源和实施社区化改造,实现资源共享和利用最大化。六是整体搬迁型。占4%左右,主要针对生活在深山区、滩区等生活环境恶劣地区的散居户,选择条件较好的地方统一搬迁,建设新社区。
二、建设新型农村社区的主要做法
1.统一规划设计,坚持先规划后建设。河南省新乡市将城市规划理念引入乡村建设,按照“以县为主、乡镇协助、村为基础、市规划部门指导”的运行机制,制定了体现城乡一体化的新型农村社区规划设计。充分考虑村庄布局、产业基础、生态环境、交通条件、文化传承和耕地保护,尊重农民的生活习惯、生产方式和民俗传统,在保留一定耕地面积的同时,参照城市社区标准规划设计了新型农村社区。内蒙古自治区依照新农村建设规划实行村级公益事业一事一议财政奖补项目三年滚动计划,以乡镇为规划主体,村庄整治、新社区建设项目立项既征求农民意见,又符合规划要求,形成了“建成一批、流动一批、充实一批”的项目库良性循环机制,提高了资金的使用效益。
2.明确建设责任,调动各方面积极性。各地新型农村社区建设的总体原则是:社区的基础设施和公共服务以政府为主建设和提供,农民积极参与,出工出力,同时鼓励企业捐赠赞助,调动政府、农民和企业的积极性;农民住房,由政府负责规划设计,村“两委”负责实施监督,村民自主选择户型、自主建设,政府适当补助。如河南省新乡市古固寨镇祥和社区由3个行政村、6个自然村整合而成,规划辖1260户5700人。目前新村报名建房户共有760户,占三个村总户数的60%,其中526户已建好具有现代风格的三层小楼房,建筑面积300多平方米,包括汽车车位,地下一层可用于存放农机具及杂物。按照丢旧建新的协议,新房全部建好后,可腾出土地289亩,除部分用于农业生产外,其余通过参股、租赁、转让、合作等方式,用于产业集聚区建设,发展农村二、三产业,增加农民收入。农民除自愿种地外,可根据自身情况到产业聚集区经营或打工。社区内已建好3000平方米集农民培训、村民议事、文化娱乐、社区管理于一体的服务中心和健身文化广场。搬进新房的农民对社区生活都感到满意。村民暴谭民原居住在半山腰上的虎庄沟自然村,住的是土平房加窑洞。自建新村以来,他自愿从山上搬下来,自已投入8万元、政府补助2万元、从信用社贷款3万元,住进了300多平方米的三层“洋楼”。他高兴地说:“做梦也没想到能住这样好的房子。”
3.以一事一议财政奖补机制为平台,整合财政资金集中投入。对社区的基础设施和公共服务设施,坚持政府投入和市场运作相结合,组建农村公益事业基金会,接受企业捐赠支持新社区建设,广泛吸纳社会资金和企业、个人捐赠,鼓励农民出资出力,参与社区建设。按照“渠道不乱、各负其责、各记其功”的原则,整合上级涉农资金,集中用于新型农村社区建设。湖北省鄂州市将长港示范区和农村新社区作为村级公益事业建设一事一议财政奖补示范点,通过一事一议财政奖补平台,将一事一议奖补资金、扶贫开发整村推进资金、村庄整治资金“捆绑”起来,予以重点支持。实行项目统一规划、资金一同拨付、工程统一实施和验收,有力地推动了城乡一体化发展。河南省新乡市、县财政每年列支专项资金4.9亿元,以农民意愿为前提,整合上级涉农资金1.5亿元,集中投入,统一社区道路、水电、管网、通讯及便民超市、标准卫生室、文化大院、中心小学等基础设施建设。江苏省一些市县适应农村新社区建设的需要,投向规划内农民集中居住社区的奖补资金达到70%以上,避免了资金浪费。
4.动员金融机构给予大力支持,拓宽融资渠道。据了解,在当前价格水平下,建设和装修好一套规划区内的标准新房,户均需投资15万元,大部分农户能自行解决。对自有资金不足的少数农户,各地积极协调当地金融机构进行贷款,政府给予一定贴息,贷款金额一般为3至5万元,期限一般不超过5年。2010年以来,河南省新乡市各金融机构累计发放农户建房贷款1.64亿元。同时,组建强农投资有限公司,为镇区和新社区基本建设搭建融资平台。
5.努力使农民享有与城市居民同等权益,促进城乡基本公共服务均等化。一是尊重群众意愿,不强制拆迁。在启动新社区(村)建设时,召开村民大会或村民代表大会,对社区选址、名称、规划、住宅模式等进行研究讨论,经村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表同意后开始建设。在推进过程中,鼓励经济条件较好的群众先建房,经济条件较差或暂不需要建房的可以后建。对于社区住宅,规划设计不同造价的户型供群众选择,避免超出农户经济承受能力。二是让社区农民享受与城市居民大致均等的公共服务。目前,河南省新乡市已为848名社区居民办理了城市低保,为2.8万名社区居民办理了新型农村养老保险;选配了一批优秀中小学教师到社区学校任教;为每个社区配备了一名素质较高的全科医生;对社区有就业愿望的农民优先安排到当地产业聚集区企业就业,增加社区农民收入。
三、面临的主要困难和问题
一是建设资金投入问题。据初步调研,按照每个新型社区入住5000人计算,预计每个社区道路硬化、污水排放、垃圾处理等公益基础设施建设需投入1000万元左右,人均2000元。例如,按河南省新乡市规划,建1050个新型社区,公益基础设施建设需要资金105亿元,地方投入的压力较大。
二是土地政策完善问题。按照目前的土地制度政策,在保障耕地占补平衡、只增不减、质量不降的前提下,土地增减挂钩指标周转时间只有1年,不便于土地使用权流转使用。此外,农村还不能像城市一样,对低收入家庭实行廉租住房和经济适用房政策,使每一个经济困难家庭都能入住新型农村社区。
三是支农资金整合问题。2010年村级公益事业一事一议财政奖补试点面仍然偏小,只覆盖全国21万个行政村,占全国行政村总数的1/3多一点,且奖补资金偏少,难以满足需要。同时,将村庄整理拆并、实现占补平衡后适当增加的土地复垦成耕地,投入较大,难以申请到土地复垦整理项目资金,仅靠地方承担。
四、几点政策启示
新型农村社区建设是顺应新时期农民要求、推进城乡一体化的切入点,是实现我国城镇化、统筹城乡发展的结合点,也是加快转变经济发展方式、促进农村发展的增长点,应在总结试点经验的基础上,进一步从政策上加以指导。
1.完善村级公益事业建设一事一议财政奖补机制,增加对新型农村社区建设的支持力度。新型农村社区建设是一个牵涉到生产生活环境、城乡政策、农民权益保护等城乡基本公共服务均等化的综合性系统工程,需要以改革为动力,以农民意愿为基础,以乡村规划为指导,综合统筹协调,完善相关政策,维护农民权益。建议从2011年起,进一步完善村级公益事业建设一事一议财政奖补机制,选择地方高度重视、工作基础较好、奖补成效明显的几个省份建立一事一议奖补示范试点区,加大对新型农村社区(村)建设试点的支持力度,中央财政给予必要支持,通过试点,总结经验,稳步实施,逐步推进城乡基本公共服务均等化。
2.完善农村土地住房相关政策,加大城乡统筹力度。结合新型农村社区建设实际,适当调整农村土地政策,延长土地增减挂钩周转时间,增加周转指标,对符合土地利用总体规划和年度计划的新农村建设用地单独管理,予以保障。同时,借鉴城市对低收入家庭实施的廉租住房和经济适用房政策,建议在新型农村社区进行试点,使每一个经济困难家庭都能入住新型农村社区,与城市居民一样享受公共服务,共享改革成果。
3.进一步整合涉农资金,放大惠农政策效果。对符合城乡统筹发展和规划设计要求、群众认可的新型农村社区,把推进新型农村社区建设纳入村级公益事业建设一事一议财政奖补范围,以一事一议财政奖补机制为平台,以维护农民合法利益为前提,加大涉农资金整合力度。特别是将“入村”的村级活动场所建设、村级公益事业建设一事一议财政奖补、改水改厕、污水处理、垃圾收集、土地复垦等支农资金整合起来,集中财力,统筹使用,取得最佳惠农效果。
4.加强督促指导,切实保障农民合法权益。新型农村社区建设必然牵涉到农民住房拆迁、补偿安置、宅基地流转等问题,事关农民切身利益,建议加强督查,严格标准,切实做到建设规划群众认可、上级批准;被整合村庄无新批宅基地;新占用土地手续合法;新增土地用于农村;基础设施和公共服务设施开始建设后,农民才开始在社区建房;充分尊重群众意愿,确保农民利益不受侵害。财
责任编辑 韩璐
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