摘要:
河北省早在1995年即开展了农村最低生活保障制度试点,2005年11月开始全面推行,已成为扶贫济困的一项重要制度安排。经过几年努力,农村低保覆盖人数由2005年的34.8万人增加到2010年的188.3万人,年均增长45%;农村低保人均保障水平从2007年的23.5元/月增加到2010年的73元/月。通过低保制度安排,农村贫困群众基本生活得到保障,在维护农村稳定方面发挥了积极作用。但受诸多因素影响,农村低保管理在实践中也遇到了一些问题:
一是保障范围有待扩大。一方面,河北省农村低保制度将保障范围限定在持有本地常住户口的农村居民,户籍制度在很大程度上限制了农村低保制度覆盖范围的扩大。虽然河北省农村低保的覆盖率在不断提升,但与同期全国水平相比,仍然存在较大差距。从覆盖人数环比增长比率上看,全省2005—2009年增长比率分别为91.09%、83.61%、40.46%、2.68%、6.93%,而同期全国的增长率分别为66.2%、91.46%、87.26%、43.54%、54.5%,相差悬殊。从覆盖率上看,河北始终低于全国水平,且呈现出不断扩大的趋势,至2009年,已低于全国1.2个百分点。
二是保障水平仍然偏低。首先,农村低保水平难以满足生活消费支出。2009年的保障标准为1000元/年,而同期农民人...
河北省早在1995年即开展了农村最低生活保障制度试点,2005年11月开始全面推行,已成为扶贫济困的一项重要制度安排。经过几年努力,农村低保覆盖人数由2005年的34.8万人增加到2010年的188.3万人,年均增长45%;农村低保人均保障水平从2007年的23.5元/月增加到2010年的73元/月。通过低保制度安排,农村贫困群众基本生活得到保障,在维护农村稳定方面发挥了积极作用。但受诸多因素影响,农村低保管理在实践中也遇到了一些问题:
一是保障范围有待扩大。一方面,河北省农村低保制度将保障范围限定在持有本地常住户口的农村居民,户籍制度在很大程度上限制了农村低保制度覆盖范围的扩大。虽然河北省农村低保的覆盖率在不断提升,但与同期全国水平相比,仍然存在较大差距。从覆盖人数环比增长比率上看,全省2005—2009年增长比率分别为91.09%、83.61%、40.46%、2.68%、6.93%,而同期全国的增长率分别为66.2%、91.46%、87.26%、43.54%、54.5%,相差悬殊。从覆盖率上看,河北始终低于全国水平,且呈现出不断扩大的趋势,至2009年,已低于全国1.2个百分点。
二是保障水平仍然偏低。首先,农村低保水平难以满足生活消费支出。2009年的保障标准为1000元/年,而同期农民人均消费支出为3350元/年,农村低保补助不足消费支出的1/3。至2010年7月,农村低保标准达到1071元/年,而2011年开始,我国将贫困线标准提高到1500元/月,现有的农村低保水平与贫困线也有较大差距。其次,农村低保水平远低于城镇低保水平。2010年7月,河北省城市低保平均保障标准为252元/月,即3024元/年,是农村低保标准的2.82倍,差距较大。再次,农村低保水平地区间差异较大。如2010年11月,唐山市丰南区农村低保标准为104元/月,而同期保定市新市区则为18元/月,相差5倍多。
三是资金来源难以保障。河北省享受农村低保的总人数多,财政负担沉重。农村低保资金虽全部纳入了地方财政预算,省级财政的补助水平也达到了50%,但是低保对象较多的县(区)通常也是财政困难县,部分财政困难地区落实资金难度大。市、县两级财政在农村低保支出方面存在列而不支或列而少支的现象。
四是评定指标不够科学。目前,河北省农村低保对象的评定以“农民年人均纯收入”为衡量指标,但实际上这一指标难以完全反映农户的生活状况。如因重病、重残而承担的大额医疗费支出是导致部分家庭贫困的重要原因之一,仅凭人均收入一项指标核定低保对象,难以做到真实可靠。同时,家庭收入也难以准确核定。由于农民没有固定收入,即使取得收入大多也没有相应的收入证明,加之家庭情况千差万别,致使保障对象的家庭收入难以核定。
针对河北省农村低保存在的问题,提出以下几点建议:
一是扩大保障范围。2009年,河北省仍有农村贫困人口390万,占农村人口总数的10%左右,而农村低保的覆盖率仅为4.45%,远不能实现应保尽保。应该打破户籍制度的藩篱,以居民作为享受低保的人群,以贫困作为评定农村低保对象的标准。同时,实行动态监控机制,对于因遭受自然灾害、意外事件或者因病致贫的农村居民及时纳入保障范围。
二是提高保障水平。提高农村低保水平,需要从标准化与指数化两个方面入手。标准化需要考虑四个因素:维持农村居民最低生活水平的物质需要、地方财政承受能力、当地农村经济发展水平和国家公布的贫困线。2010年,河北省农民人均纯收入5958元,按照农民人均纯收入的20—25%计算,低保水平应设定在1191.6—1489.5元/年,这与国务院扶贫领导小组决定在2011年将贫困线提高到1500元/年的保障标准基本一致。此外,还要建立农村低保水平随物价进行指数化调整机制,以使农村低保水平能够随着居民生活成本的变动及时作出调整。
三是强化管理,完善保障方式。要建立和完善动态退出机制,定期进行评估,对收入水平提高的,减少补助标准;达到贫困线的及时从农村低保制度中退出。同时,可对保障对象采用“分类施保”的方式,即按照低保对象劳动能力、劳动意愿、家庭构成等要素,实行多类别保障措施和多层次保障标准。对于有劳动能力且有劳动意愿的人员,可以采取“先输血,再造血”的方法,帮其摆脱贫困;对于有劳动能力但缺乏劳动意愿的,实行生活补助、思想引导并重的措施,引导其树立“劳动致富”的思想;对于完全无劳动能力的人予以无条件的重点保障。此外,建立健全低保内审制度,定期对农村低保资金的拨付情况、资金发放情况进行内部审计,加强监督检查。
四是多元筹资,确保农村低保资金充足。要合理确定各级政府支出责任。农村低保资金应以省以上财政投入为主,市县财政配套为辅。河北省省本级财政目前支出比重为50%,今后需在增加中央财政补助同时,继续提高省财政在社会保障领域的支出比重。同时,注重调整市县财政支出结构,增加市县在民生财政方面的支出,可以把农村低保资金的落实情况纳入政府政绩考核范围。要探索多渠道筹资方式。可以利用福利彩票筹集资金。2010年,河北省福利彩票收入30.9亿元,资金规模较大,将福彩资金的一部分用于农村低保事业是一个可行的思路。同时,可以鼓励社会各行各业积极参与慈善事业,向农村低保提供捐赠和资助。财
责任编辑 刘慧娴