时间:2021-01-04 作者:娄洪
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摘要:
建立和完善现代财政国库管理制度,符合公共财政管理发展趋势,是推进财政科学化精细化管理的重要内容,也是提高财政国库管理水平的必然要求。近年来,我国在推进财政国库管理制度改革、建设现代财政国库管理制度进程中,不断创新体制机制,将科学化、精细化管理融合于财政国库管理的各个方面,有效促进了财政国库管理水平的提高。一是创新了预算执行管理机制。通过推行国库集中收付制度改革,建立了以国库单一账户体系为基础,以国库集中收付为基本运行方式的财政国库管理制度,实现了预算执行管理机制的根本性创新。二是创新了政府采购制度。制定了统一规范的政府采购方式和程序,实行了集中采购、分散采购相结合的采购模式和“管采分离”的管理体制。三是创新了国债管理制度方式。从国债发行额管理制度转变为实行国债余额管理制度,实现了国债管理方式的重大变革。四是创新了财政理财手段。通过对财政资金进行有效的市场运作管理,增加了财政资金收益,显著提升了财政科学理财水平。今后一个时期,财政国库管理制度改革的任务仍然非常艰巨,应牢固树立科学化精细化的管理理念,继续大力推进和完善现代财政国库管理制度建设。
一、着力深化和完善国库集中收付制度...
建立和完善现代财政国库管理制度,符合公共财政管理发展趋势,是推进财政科学化精细化管理的重要内容,也是提高财政国库管理水平的必然要求。近年来,我国在推进财政国库管理制度改革、建设现代财政国库管理制度进程中,不断创新体制机制,将科学化、精细化管理融合于财政国库管理的各个方面,有效促进了财政国库管理水平的提高。一是创新了预算执行管理机制。通过推行国库集中收付制度改革,建立了以国库单一账户体系为基础,以国库集中收付为基本运行方式的财政国库管理制度,实现了预算执行管理机制的根本性创新。二是创新了政府采购制度。制定了统一规范的政府采购方式和程序,实行了集中采购、分散采购相结合的采购模式和“管采分离”的管理体制。三是创新了国债管理制度方式。从国债发行额管理制度转变为实行国债余额管理制度,实现了国债管理方式的重大变革。四是创新了财政理财手段。通过对财政资金进行有效的市场运作管理,增加了财政资金收益,显著提升了财政科学理财水平。今后一个时期,财政国库管理制度改革的任务仍然非常艰巨,应牢固树立科学化精细化的管理理念,继续大力推进和完善现代财政国库管理制度建设。
一、着力深化和完善国库集中收付制度改革,努力实现预算执行的科学化精细化管理
1.继续深化国库集中支付改革。一是进一步完善国库单一账户体系,逐步将预算单位实有资金账户纳入国库单一账户体系管理,对流入、流出账户的每一笔资金进行实时监控;加大财政资金专户清理、归并力度,实现“规范、统一、高效、精简”的管理目标。二是继续扩大国库集中支付改革的预算级次和资金范围,积极推进地方会计集中核算向国库集中支付制度转轨工作,实现“横向到边、纵向到底”的改革目标。三是完善专项转移支付资金运行管理机制,力争三至五年内对具备条件的中央专项转移支付资金全部实行国库集中支付管理。四是加快推进公务卡改革,力争2012年全面建立我国公务支出监管体系,切实减少公务支出的现金使用。
2.继续深化国库集中收缴改革。在非税收入国库集中收缴改革方面,一是继续扩大改革范围,全面推进中央部门实施改革,力争2010年底前,所有有非税收入的中央部门都实行国库集中收缴;加快推动地方实施非税收入国库集中收缴改革进度,力争2010年底前,地方各级执收单位全部实施改革。二是进一步完善收缴程序和相关制度办法,建立统一规范的非税收入收缴制度体系。三是结合信息网络发展和银行结算手段更新等,研究推行电子缴款方式,进一步提高收缴效率和透明度。四是加强非税收入收缴执行分析工作,全面准确掌握非税收入增减变化情况,及时分析影响收入实现的因素和增减变化原因,为领导决策提供参考。在税收收入国库集中收缴方面,要继续扩大财税库银税收收入电子缴库横向联网范围,力争2010年底前,全国所有省份都实行横向联网,并实现地方各级全面覆盖;加强对税收收入电子明细信息的分析利用,建立税收收入分析报告制度,促进预算执行分析水平的提高;研究推进关税横向联网,通过建立财政、海关、人民银行、商业银行之间的联网系统,实现关税收入电子缴库和信息共享。
3.健全完善预算执行动态监控体系。一是完善动态监控系统,扩大监控范围,切实增强预算执行监控的针对性和有效性。二是完善预算执行监控工作制度,建立核查情况通报制度,与预算部门建立动态监控互动机制和逐级监控体系,形成监控合力,促进预算单位提升财政财务管理水平。三是积极推进地方预算执行动态监控体系建设工作,争取2012年全面建立起预警高效、反馈迅速、纠偏及时、控制有力的中央与地方一体化的预算执行动态监控体系。
二、着力深化政府采购制度改革,努力实现政府采购支出的科学化精细化管理
1.继续扩大政府采购管理实施范围和规模。一是尽快将部门和单位使用以财政性资金作为还款来源的借(贷)款进行的采购纳入政府采购管理范围。二是着力解决工程项目实行政府采购管理问题,建立工程项目政府采购管理运行机制,争取做到工程项目除招标、投标环节外,其他均按政府采购相关规定执行。三是实现政府采购操作电子化,促进政府采购上规模。
2.健全政府采购管理机制。一是健全政府采购制度体系。推动政府采购法实施条例尽快颁布,解决目前政府采购法中规定不明确、不具体、不利于管理操作等问题;完善具体的操作管理办法,以强化政府采购各环节的规范化管理。二是完善财政部门监督管理与集中采购机构独立运行的机制,实现效率和效益的统一。三是坚持预算约束,加强政府采购预算管理与执行。进一步加强政府采购制度改革与部门预算和国库集中支付改革的协调与配套,将政府采购项目全部编入部门预算,做好政府采购预算和采购计划编报的相互衔接工作,确保采购严格按政府采购预算的项目和数额执行。四是积极推进监管方式创新。通过完善采购预算和计划、对采购过程实施动态监控、加大处罚力度等手段,建立事前、事中和事后一体的监管体系;同时,建立考核指标体系和考核工作机制,规范对集中采购机构的监管和考核。
3.充分发挥政府采购政策功能。一是拓展政府采购政策功能实施的新领域,研究制定支持国家宏观调控、扩大内需、调整结构等经济政策的政府采购功能措施。二是加强对政府采购政策功能实施的监督管理,建立各项政策的指标评价体系,跟踪各项政府采购政策功能实施情况,并对执行情况和效果进行监督检查,保证政策规定落到实处。
三、着力推进国债管理创新,努力实现政府债务的科学化精细化管理
1.健全国债风险防控体系。一是进一步强化国债发行管理,提高国债发行管理透明度,增强对国债规模的控制力。二是建立健全国债风险防范体系,加强国债规模统计评价,构建完善的国债衡量指标体系,准确度量国债风险,并建立风险预警监控机制,提高国债风险管理水平。
2.高效完成国债筹资任务。一是继续按照国债余额管理要求,根据经济形势、财政收支和国库库款情况,科学安排国债发行品种和节奏,在完成国债筹资任务的同时,优化国债结构,合理控制筹资成本。二是继续做好代理发行地方政府债券工作,同时,研究地方政府筹资从向银行借款和间接发债为主转向直接发债的必要性和可行性,为制定地方政府债务管理制度提供参考。
3.进一步发挥国债市场在金融市场的基础性作用。一是进一步规范投资者跨市场准入管理,建立健全新的交易托管机制,提高转托管效率,促进国债一级市场和二级市场统一互联,协同发展。二是构建科学、客观、公允的国债收益率曲线,推进国债收益率曲线的应用,充分发挥国债市场的基础功能作用。三是改进国债做市商制度,优化国债发行品种,改善国债发行技术,进一步丰富交易工具,拓展国债市场深度和广度。
四、着力加强国库现金管理,努力实现财政资金运行效益的科学化精细化管理
1.建立健全国库现金管理法律制度体系。大力加强法制建设,在预算法等基本财政法规中增加规范国库现金管理的法律条文,并制定专门规范国库现金管理的法规,逐步提升国库现金管理制度的法律地位,使国库现金管理的规范成为财政法规体系的重要方面。
2.扩大国库现金管理规模。在保证财政支付的前提下,扩大国库现金管理规模,增加中央国库现金商业银行定期存款操作规模和频率,积极稳妥开展地方国库现金管理,切实提高财政资金使用效益。
3.健全风险防控体系。按照合理分工和相互制约的原则,建立后台负责账务记录与清算,中台负责投资风险分析并下达明细操作指令,前台负责具体市场交易的风险管理体系。进一步加强国库现金管理与国债管理的配合,适时建立国库现金管理券发行融资机制,并与短期国债管理有效衔接,确保国库现金精细化管理后的流动性安全。
4.完善国库现金管理机制。进一步完善财政国库现金流量预测基础数据库,加强库款变动趋势研究与分析,建立财政收支预测体系,提高国库现金流量预测的时效性和准确性。完善运作机制,健全质押品管理办法,完善商业银行定期存款业务运作机制。研究丰富国库现金管理工具,适时推出短期拆借、国债回购和逆回购等业务。
5.加强与货币政策协调配合。研究建立最优库底余额基础上的国库现金管理体系,将财政国库存款维持在一个相对稳定的水平上,减少国库库款变化给货币政策造成的影响。
五、着力研究推进政府会计改革,努力实现政府财政财务信息的科学化精细化管理
政府会计改革是近30年来发达市场经济国家为加强政府财政财务管理、增强财政透明度、提高公共管理绩效而实施的一项重大改革。政府不仅要通过收付实现制预算会计制度核算年度预算收支,报告年度预算执行情况;还要通过以权责发生制为基础的政府财务会计制度核算政府各组成部门及政府整体所有的资产和负债情况,并以此编制政府年度财务报告,报告政府责任和履行责任的能力。近年来,为解决我国单纯实行预算会计管理所带来的仅能核算反映年度财政预算收支情况,无法完整地反映政府拥有的资源、政府各类债务、政府运营成本和费用,无法向社会披露完整的政府财务信息等问题,积极推进政府会计改革研究工作,取得了一大批有价值的研究成果,并适时对现行预算会计制度进行了相应的改进。下一步推进政府会计改革,主要应做好以下工作:
1.研究制定政府会计改革方案。从我国实际出发,研究制定科学合理的政府会计改革方案,有计划、有步骤地推进政府会计改革。
2.试编以权责发生制为基础的政府财务报告。在现阶段仍然采用收付实现制进行日常会计核算的基础上,探索试编以权责发生制为基础的政府财务报告。
3.研究制定政府财务报告制度。在吸收现行财政决算和部门决算编报经验做法基础上,研究制定政府财务报告制度,明确政府财务报告的基本框架、披露的政府资产负债事项、编制程序及时间要求等,为全面编制政府财务报告提供制度保障。
4.研究制定政府财务会计制度和政府会计准则。充分借鉴国际经验,结合我国财政财务管理要求,研究制定以权责发生制为基础的政府财务会计制度和政府会计准则,建立统一规范的政府会计管理体系。财
(作者为财政部国库司副主任)
责任编辑 廖奎
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