时间:2020-01-19 作者:邵蔚 (作者单位:全国社会保障基金理事会)
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摘要:
我国基本养老保险个人账户已经形成了相当规模的累积基金,但目前仍存在投资渠道单一、市场化运营程度较低等问题,面临较大的保值增值压力。个人账户基金属于积累制性质,将基金委托给专业养老金投资机构进行管理,是提高基金运营效率的科学模式,而建立这种个人账户基金委托管理机制的核心环节是如何确保受托管理机构以维护受益人的最大利益为目标来开展经营活动。应对受托管理机构的组织结构和运作模式提出制度规定和要求,明确受托人的权利、义务和责任,形成有力的约束和激励机制,实现委托管理机制的有效运转。
一、我国个人账户基金的运营概况和面临的问题
(一)我国养老保险个人账户制度的建立与基金积累现状。20世纪90年代中期,我国开始探索与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系,建立了“社会统筹和个人账户相结合”的基本养老保险模式。按照现行政策规定,参保职工按本人缴费工资的8%积累个人账户基金。由于旧养老体制没有为职工积累养老基金,并且我国逐渐步入人口老龄化社会,养老金支付压力不断增加。为了确保当期养老金支付,不得已透支本应用于积累的个人账户基金,形成了个人账户的空账。据有关报道,2008年末空账金额已达1.4万亿元...
我国基本养老保险个人账户已经形成了相当规模的累积基金,但目前仍存在投资渠道单一、市场化运营程度较低等问题,面临较大的保值增值压力。个人账户基金属于积累制性质,将基金委托给专业养老金投资机构进行管理,是提高基金运营效率的科学模式,而建立这种个人账户基金委托管理机制的核心环节是如何确保受托管理机构以维护受益人的最大利益为目标来开展经营活动。应对受托管理机构的组织结构和运作模式提出制度规定和要求,明确受托人的权利、义务和责任,形成有力的约束和激励机制,实现委托管理机制的有效运转。
一、我国个人账户基金的运营概况和面临的问题
(一)我国养老保险个人账户制度的建立与基金积累现状。20世纪90年代中期,我国开始探索与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系,建立了“社会统筹和个人账户相结合”的基本养老保险模式。按照现行政策规定,参保职工按本人缴费工资的8%积累个人账户基金。由于旧养老体制没有为职工积累养老基金,并且我国逐渐步入人口老龄化社会,养老金支付压力不断增加。为了确保当期养老金支付,不得已透支本应用于积累的个人账户基金,形成了个人账户的空账。据有关报道,2008年末空账金额已达1.4万亿元。为了解决空账问题,国家自2001年开始在辽宁等11个省市实施个人账户做实试点工作,通过两级财政补贴的方式,提高个人账户的做实比例。根据人力资源和社会保障部统计,截至2007年底,我国基本养老保险基金累计结存(基本养老保险基金包括社会统筹基金和个人账户基金,考虑到全国大部分省市的统筹基金是支大于收,可以认为此数据主要反映个人账户基金的累计结存。)7391亿元,11个做实个人账户试点省份共积累个人账户基金786亿元。
(二)个人账户基金运营收益对于养老保险体系的可持续发展影响巨大。个人账户基金的积累规模大、时间长,投资收益的多少是关系到养老保险体系可持续性的关键因素。根据现行政策,我国基本养老保险目标替代率(指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率,是衡量劳动者退休前后生活保障水平差异的基本指标之一。)为59.2%,由社会统筹提供35%的替代率,余下24.2%通过个人账户来解决。不同工资增长和投资收益下个人账户基金的替代率不同。随着工资增长率的提高,为达到24.2%的目标替代率,投资收益也必须同比例提高。需要指出的是,这里的工资增长率是名义工资增长率,包含通货膨胀因素。这说明,为了实现目标替代率,个人账户基金的投资收益必须达到或超过通货膨胀率与实际工资增长率之和。据估算,在既定工资增长率下,投资收益减少1个百分点(在24.2%附近),个人账户替代率约下降4个百分点,这意味着为了保障退休职工基本生活水平,在保证59.2%的目标替代率的条件下,将出现大量资金缺口,财政将不得不为此投入巨额资金,影响巨大。
(三)个人账户基金现行运营管理机制有待改革。目前,个人账户基金只能投资于银行存款和国债,投资渠道非常狭窄,难以取得理想的收益。以2008年为例,一年期记账式国债票面利率平均为3.36%,同年城镇居民人均可支配收入实际增长8.4%。为什么要对个人账户基金投资渠道进行严格控制呢?其根本原因在于现有的个人账户管理体制仍不能适应基金的市场化运作要求。个人账户由各省人力资源和社会保障厅下属的社会保险经办机构统一负责,其具体事务可以分为两类,一类是政府的行政事务性事务,如基金筹集、账户记录、养老待遇审核及其发放等;另一类是市场性事务,即基金的投资运作。行政管理是非营利性活动,目标是高效率、低成本地满足社会的公共需求,特点是按规章制度办事,通过既定的原则、标准和程序来维护管理秩序和明确管理责任,防止权力滥用。相比之下,投资管理是营利性活动,目标是投资收益最大化,特点是在竞争中取胜,专业判断在投资决策中发挥着关键作用。显然,政府行政管理模式无法适应个人账户基金投资的市场性事务特点,也无法提供有竞争力的待遇水平,需要尽快建立更加有效的个人账户基金运营机制。
二、建立委托管理机制是实现个人账户基金专业化运营的科学选择
(一)个人账户基金具有资本性实质。作为以金融资产形式存在的储蓄积累,个人账户基金需要借助资本市场投入到经济生产过程之中,才能在积累过程中实现价值、增加价值。很多人对养老基金投资股票市场仍持有怀疑态度,认为股票、私营股权等风险较大。事实上,现代投资理论表明,可以利用投资的多样化在不同类别资产之间形成相互制衡,分散非系统风险,稳定投资收益。个人账户基金的投资收益状况将会对我国养老保险体系的长期稳定发展产生深远影响,因此,不应被动地将积累的个人账户基金闲置,而应该建立起一套科学的管理机制,充分应用个人账户基金的资本价值,在为经济发展做出贡献的同时,实现保值增值。
(二)个人账户基金需要专业化、市场化的运营管理。个人账户基金投资于资本市场,就需要有一套与市场环境相适应的投资决策机制。基金投资具有专业性和灵活性的特点。基金管理机构需要在人员聘请、决策调整和机构设置等方面享有一定的自主权和灵活性,才能适应激烈的市场竞争,实现高效率运营。显然,政府部门的运作机制是同市场竞争机制相差很远的。负责运作个人账户基金的机构应该是一个与政府部门相对独立的专业养老基金管理机构。这种相对独立是指机构在法律和组织结构上的独立,在政策法规允许范围内有投资的自主决策权。
(三)明确个人账户基金管理的委托关系,逐步建立委托管理机制。个人账户是积累性养老保险计划,包含四个关键主体:缴费人、养老基金的管理人(机构)、受益人(退休人员)和政府。按照国家法律和市场原则,养老基金管理机构受缴费人委托管理个人账户基金资产,实际上确立了两者之间的委托关系。缴费人按照计划缴费,将积累的基金资产委托给养老金管理机构管理,直到退休后从基金中提取养老收入,这时缴费人成为了受益人。政府作为社会意识的代表,是关键利益相关人。建立个人账户基金的委托管理机制应该明确这样的多方关系:人力资源和社会保障部门作为政府执行养老保险政策的职能部门,应代表缴费人、退休人员行使委托人权力;设立专业养老基金管理机构作为受托人,负责基金投资运营;退休人员是受益人,需要相关法律法规保障其利益不受侵害。实行全国统筹已是我国社会保险制度发展的基本方向。在全国统筹情况下,个人账户基金受托管理机构的设立有两种模式选择,一是由单个机构受托管理,二是由多个机构受托管理。两种模式相比较,采取单个机构受托管理具有较多优势:有更加明确的风险承担主体,符合养老保险的公共性和全国统筹特点;避免了市场的恶性竞争,具有规模效应,运作成本较低;可以实现高效率运营。单个受托机构管理可以通过建设合理的组织结构,采用市场化模式聘请内部和外部管理人员,实行积极有效的考核和激励机制,在内外部管理人之间形成竞争机制,实现专业化管理。
目前,中央对做实个人账户试点的省份给予部分财政补助。按照相关政策规定,这部分中央财政补助资金委托给全国社会保障基金理事会管理运营,按照全国社保基金投资政策进行投资运作。自2000年成立到2008年底,全国社保基金理事会取得了年均收益率8.98%的历史业绩(同期年均通货膨胀率2.34%),形成了专业规范的养老基金投资运营模式。国家可以进一步扩大全国社保基金理事会受托管理个人账户基金的范围,逐步探索建立完善的个人账户基金委托管理机制。
三、建立完善个人账户基金委托管理机制的几点建议
如何保证个人账户基金受托管理机构以维护受益人利益为目的、尽职尽责地开展投资经营活动,是委托管理机制的核心环节。应该对受托管理机构的组织结构和运作模式提出制度规定和要求,明确受托人的权利、义务和责任,在赋予受托管理机构最大管理和处分权的同时,规范约束受托机构行为,使受托机构真正为受益人的最大利益来管理、投资、运营个人账户基金,实现基金保值增值目标。
(一)受托管理机构应建立符合养老基金投资特点的组织结构和投资运营模式。首先,个人账户基金受托管理机构的决策主体需要代表受益人利益。受托管理机构应指定理事大会作为其决策主体,由社会各界人士以及缴费职工和退休人员代表组成。理事大会的责任包括审定基金投资政策和流程,制定风险管理政策,制定员工行为准则,制定考核和激励约束机制等。理事大会作为管理机构的决策主体也实现了在人员聘请、决策调整和机构设置等方面的自主权。其次,受托管理机构的投资运作需要满足投资的专业性、灵活性特点。管理机构可以参照欧美发达国家经验,建立理事大会和管理层相分离的组织结构;在理事大会下面设立专业的管理团队,采取市场化机制聘请总经理等管理人员,执行具体投资政策,并且将基金的运营业绩与管理人员的待遇水平合理地结合起来,建立起有效的激励约束机制。这样,通过建立与资产管理相符合的养老基金投资运营模式,保证基金运营的专业性和灵活性。此外,受托管理机构需要保持运营透明度。应建立信息披露制度,定期向社会公开其投资政策、主要证券持有情况及业绩情况,接受公众监督。
(二)建立对受托管理机构的有效约束机制。应通过制定相关法律法规,明确受托管理机构及员工所承担的责任,对其行为形成强有力的约束力量。首先,对于个人账户基金受托管理机构,其首要任务是保证基金资产的安全,实现保值增值。这也是其唯一经营目标,其机构性质、组织结构和投资政策都是围绕这一目标建立起来的,应通过立法对此作出明确规定。受托管理机构需要制定合理的投资和风险管理政策,始终坚持长期投资、价值投资和责任投资的理念,建立起专业尽责、正直诚信、稳健规范的组织文化,考虑基金未来收入和负债情况,在控制风险的前提下稳定提高投资收益。其次,受托管理机构的每一个相关专业人员,都必须承担作为受托人的应有责任。我国《信托法》和《合同法》对信托和委托关系中的受托人责任有较具体的规定,结合欧美发达国家的有关经验,应该在相关法规中明确个人账户基金委托管理中的受托人责任,建立有效的约束机制,进一步规范个人行为。受托人责任的内涵应包括:为受益人的最大利益处理事务,不得为自己谋取利益,尽职、审慎、勤勉地管理资产等等。在一些领域,为了利用其他专业性机构特长,受托管理机构也可以将部分业务委托给外部管理人,但是这种对外委托丝毫不会减少受托管理机构的受托人责任。受托管理机构需根据基金投资政策和理念选择合适的外部管理人,对其活动进行监督,及时开展业绩评价并做适时调整。
(三)积极发挥政府部门对受托管理机构的监管作用。个人账户基金受托管理机制必须合理定位政府的地位和作用。有关部门应合理分工,不仅承担基金委托管理制度的设计及有关立法工作,还必须对个人账户基金的缴费计算、筹集发放、管理和投资运营等各个环节实行积极、有效监管。只有有效的监管才可以确保受托人履行应尽的职责,受益人的利益得到保障,实现基金委托管理制度的健康运转。尤其对个人账户基金投资环节的监管,需要考虑投资业务专业性和灵活性特点,在赋予受托管理机构最大管理和处分权的同时,有效规范和约束其行为。
责任编辑 方震海
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