时间:2020-01-19 作者:四川省攀枝花市财政局课题组
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摘要:
四川省攀枝花市财政部门自2002年以来,以“规范操作、强化监管、方便单位、分步实施”为原则,在市本级83个一级预算单位及108个基层预算单位全面实施国库集中支付制度改革,国库集中支付制度已成为攀枝花市财政财务管理的基本制度。
一、改革主要内容
为规范有效地推进改革,攀枝花财政部门以“建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度”为指导思想,在保持预算单位资金使用权、财务管理权、会计核算权基本不变的前提下全面实施国库集中支付改革。
1.推行方式上实丁“四个统一”。一是统一账户设置。按照建立国库单一账户体系的要求,由市财政局统一开设银行账户,用于记录、核算和反映各项财政性资金的活动情况。具体包括财政部门用于管理财政收支的国库存款账户、预算外资金专户,用于直接支付和资金清算的财政零余额账户,预算单位使用财政性资金的单位零余额账户,按有关规定开设的特别专户等五类账户,所有资金都在国库单一账户体系内运作。二是统一拨付方式,实行财政直接支付和财政...
四川省攀枝花市财政部门自2002年以来,以“规范操作、强化监管、方便单位、分步实施”为原则,在市本级83个一级预算单位及108个基层预算单位全面实施国库集中支付制度改革,国库集中支付制度已成为攀枝花市财政财务管理的基本制度。
一、改革主要内容
为规范有效地推进改革,攀枝花财政部门以“建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度”为指导思想,在保持预算单位资金使用权、财务管理权、会计核算权基本不变的前提下全面实施国库集中支付改革。
1.推行方式上实丁“四个统一”。一是统一账户设置。按照建立国库单一账户体系的要求,由市财政局统一开设银行账户,用于记录、核算和反映各项财政性资金的活动情况。具体包括财政部门用于管理财政收支的国库存款账户、预算外资金专户,用于直接支付和资金清算的财政零余额账户,预算单位使用财政性资金的单位零余额账户,按有关规定开设的特别专户等五类账户,所有资金都在国库单一账户体系内运作。二是统一拨付方式,实行财政直接支付和财政授权支付两种方式。直接支付的项目主要是行政事业单位职工工资、集中性政府采购等支出,在确定的资金用途和用款额度范围内,根据用款单位申请,由财政部门将资金直接支付到商品、劳务供应者或用款单位;实行授权支付的项目主要是日常公用经费支出和其他零星购买性支出等,由预算单位自行开出支付令并通过单位零余额账户提取现金(办理转账支付仍全部纳入直接支付),将资金支付到商品、劳务供应者或用款单位。三是统一支付流程。制定了市财政局财政预算资金管理内部操作规程,统一了资金拨付流程,从指标的录入、审核到计划的录入、审核、审批、计划的下达、资金支付及清算的每一环节,都规定了严格的操作规程和具体的时间时限。四是统一资金结算。实行代理银行与人民银行国库直接清算的方式,财政部门不再把资金拨付到用款单位账户上,单位实际用钱时由代理银行先支付后清算,使财政资金在未实际支付前仍保存在国库中。
2.提供服务上实施“四高管理”。一是整体运行坚持高起点,开辟了财政集中支付大厅,引进了集中支付软件,采用先进的计算机网络化记账,完全实现了会计电算化和办公自动化。二是人员配备坚持高素质,抽调业务过硬的人员组成工作队伍。三是业务开展追求高效率,坚持当天的事当天办,遇急事加班办。四是服务社会要求高水平,定期向各预算单位征求对财政集中支付工作的意见和建议,不断完善服务。
3.保障措施上确保“四个到位”。一是宣传工作到位,通过报刊宣传、业务培训和技术交流等增强工作的主动性。二是领导支持到位,解决组织协调问题。三是监督检查到位,解决执行纪律问题,出台保障改革措施的“四条禁令”,即不准突击花钱,不准挪用原有办公经费,不准公款私存,不准自设账目,违反规定的一律按违纪处理。四是支付网络系统建设到位,解决支付效率问题。
4.资金管理上实现“四个规范”。一是规范资金支付审核管理。从内容上着重就资金支付是否有预算和额度、支付用途是否符合财务会计制度等进行重点审核;从形式上着重就资金支付是否准确填报资金支付申请书、资金支付申请书印鉴是否齐全、相关文件材料是否齐备等进行重点审核,确保财政资金支付安全。二是规范资金支付台账管理制度。对财政授权支付方式下单位用款计划的下达打印以及直接支付方式下转拨二级单位经费支出实行台账管理登记制度,防止计划下达和转拨经费支出的漏打和重打,保证财政资金支付的准确。三是规范现金支付管理。完善了现金额度控制制度和现金审批权限制度,在现金支付审核时重点就现金支付是否符合现金管理条例的规定等进行审核。四是建立反清算制度。对于因财政资金支付支出要素等引起的财政资金支付退票,实行反清算制度,改变原来直接退回单位自有资金账户的做法,确保财政资金安全完整。
二、改革仍存在“七个不到位”
攀枝花国库集中支付制度是一项复杂的系统工程,由于各项制度尚不够完善,还存在一些亟需解决的问题,主要表现在以下方面:
1.相关的法律法规建设不到位。财政国库集中支付制度改革已推行多年,而相关的法规制度建设却相对滞后。许多规定已不能适应当前国库集中支付制度改革的需要。此外,目前执行的《财政国库管理制度改革方案》、《财政资金支付管理办法》等均是由各地自行制定的,没有形成全国统一的制度体系,更没有上升到法律法规的地位,规范和约束力度不够。
2.部门预算编制不到位。部门预算是国库集中支付改革的基础。虽然攀枝花部门预算改革取得了一定成效,但仍存在支出标准和定额体系不够科学、公用经费与项目经费划分不够明晰、执行中调整较大、某些财政资金仍存在“二次分配”(即财政将资金切块给部门,部门再分配到相关单位)等问题,直接影响国库集中支付的效果。根据现行预算审批程序,部门预算的批复都在三月以后,部分项目资金存在由预算单位先垫支,预算下达后再予以归垫的情况,既增大了审核难度,也不利于实施监管。
3.预算管理级次规范设置不到位。目前的部门预算管理级次未严格按照行政隶属关系来设置,存在设置不统一、不规范等问题,造成行政主管部门和财务主管部门不一致,不利于主管部门对下属单位的财务监督和管理。这主要体现在部分单位机构改革后,财政预算管理级次没有作相应调整;因担负特殊专项资金收支管理工作的下属单位,经主管部门与财政部门协商,将其作为一级预算单位管理等。
4.主管部门履行管理职责不到位。国库集中支付改革只是改变了预算资金拨付方式,并没有改变预算单位的财务管理权限。但在日常工作中,主管部门作为预算执行主体,履行管理职责并不到位,只要下属单位申报,主管部门就照单审核上报,未切实履行审核职责。部分主管部门财务人员配备不足、管理水平不高,难以按要求履行管理职责。有的部门领导和财务人员没有很好地适应改革后财务管理模式的变化,片面地认为只有管“钱”才是财务管理,经费纳入国库集中支付后,主管部门见不到“钱”了,认为财务管理也就不重要了。此外,国库集中支付改革减少了单位资金管理中的随意性,触及了部分单位及主管部门的“利益”,对国库集中支付改革在主观上存在一些抵触情绪,从而放松了对单位的财务管理。
5.国库单一账户体系建设不到位。目前财政部门内部和预算单位都按照规定开设了许多专户,让专项资金进专户核算,目的是要保证专款专用,防止挤占挪用。事实上,随着国库集中支付制度改革向纵深发展,财政资金通过国库单一账户体系核算,完全可以保证专项资金及时、准确地支付到位,没有必要设置过多的财政专户。专户设置过多既增加了国库部门管理的难度,也使国库资金被肢解,不利于国库现金的运作。
6.支付系统流程优化不到位。国库集中支付改革是一项庞大的系统工程,其业务运行包括从指标下达、计划报送、资金支付到清算等多个环节。如果环节设置不合理或运行不流畅,就会影响整条“流水线”的运转。攀枝花自改革以来,虽已对操作流程及工作职责进行了调整,但仍存在部分环节(如计划审核)程序过多、业务操作配合不到位等问题,影响了支付效率的提高。
7.现金支出监管不到位。实施国库集中支付改革后,单位支出凡是通过银行转账的都在财政的动态监控之中,支出流向比较透明,但单位只要提取现金,就脱离了国库单一账户体系,财政部门难以进行有效的监控,少数单位利用这一弱点在授权支付额度内大量提取现金,以逃避监管。预算单位无法监控其公务人员的现金使用情况,具有潜在的现金管理风险。现金管理已成为国库集中支付改革和财政财务管理中的难点。
三、深化市级国库集中支付改革的对策
推进攀枝花市财政科学化精细化管理,应针对目前存在的问题,进一步完善地方财政国库集中支付制度,深化国库集中支付改革。
1.加快财政立法立规进程,健全财政法律法规体系。根据财政国库管理制度改革的需要,适时修订《国家金库条例》、《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》等法规和管理办法,及时制定《财政资金支付条例》,增强国库集中支付改革的权威性、合法性。从地方层面讲,应根据改革的推进,适时修订完善资金支付管理办法、现金支付审核办法等国库集中支付管理制度,为改革的深化提供制度保障。
2.提高部门预算编制的完整性,保证单位合理支出需求。完善基本支出定员定额管理体系,研究探索建立项目支出标准体系,尽量将所有的支出项目纳入预算编制中,改变预算执行结果与年初预算安排差异大的状况。研究制定节余资金管理办法,将预算结余的使用与部门下年度预算编制结合起来,统筹安排。强化政府采购预算编制,坚持政府采购预算与部门预算一同编制、一同批复。
3.完善管理体制,理顺管理职责,强化部门管理责任。一是按照集中式预算管理体制的要求建立部门责任制度,进一步明确主管部门对下级单位预算、财务管理的权限、职责和方式。二是主管部门要建立严格的授权审核制度,明确审核人对下级单位预算、用款计划的授权审核方式、权限、程序、责任和相关控制措施,规定审核人的职责范围和工作要求,以促使经办人员切实履行管理职责。三是完善部门财务监督制度,通过国库集中支付网络信息系统实现主管部门对下属单位预算执行的动态监督,防止预算单位改变资金用途和挤占、挪用专项资金。四是由财政部门牵头,对市级部门预算管理级次进行清理。凡明确有上级行政主管部门的单位,原则上只能作为二级预算单位或基层预算单位管理。如因性质特殊、工作需要等情况,需要作为一级预算单位管理的下属单位,由主管部门提出申请并说明理由报财政部门审核确定。对于经批准明确作为一级预算单位管理的下属单位,主管部门仍应严格按规定履行其监管职责。
4.规范银行账户管理,完善国库单一账户体系。进一步加强和规范预算单位实有资金账户管理,逐步将预算单位实有资金账户纳入国库单一账户体系,实行动态监控管理;进一步加强财政资金专户管理,按照“规范、统一、高效、精简”的原则设置财政资金专户。一是进一步明确零余额账户的功能定位;二是研究将预算单位实有资金账户纳入国库单一账户体系管理;三是加强和规范财政资金专户管理,加大力度清理规范财政资金专户,能归并的尽可能予以归并,能撤销的尽可能撤销,能够实行国库集中支付的财政资金不再开设财政资金专户;四是加强预算单位自有资金账户管理,规范单位零余额账户向自有资金账户的资金拨付管理,同时将自有资金账户节约的财政性资金纳入单位年初部门预算编制的范畴。
5.优化业务流程,提高财政资金支付效率。一要改进和简化资金拨付程序。简化财政内部对用款计划的审批环节,如对人员和日常公用经费的审批程序可直接报送到国库部门予以审批或直接按照均衡拨付的原则在每月底自动产生下达用款计划。进一步规范财政部门的审批时限,保证单位及时用款。二要进一步升级完善现有的信息系统,方便预算单位申请、用款以及编制决算报表,减少预算单位工作量。三要积极推进财税库银横向联网建设,推进财政支出业务部分上线运行,以实现国库集中支付和清算业务、拨款和收入退库、扣缴等所有指令的网上传递,提高工作效率。
6.加强用款计划管理,提高精细化管理水平。用款计划是财政资金流量控制和支付管理的重要依据,财政部门要建立国库集中支付用款计划考核机制,推动预算单位准确编制用款计划。主管部门要按照财政部门的统一规定,加强对下属单位的用款计划管理,根据部门预算、年度工作计划、项目实施进度等对项目支出用款计划进行重点审核,提高项目支出用款计划与项目进度管理的协调性。7.加快推行公务卡,提高支付透明度。进一步规范预算单位财政授权支付行为,加快推行公务卡。公务人员在公务活动中使用公务卡刷卡消费,然后通过单位的财务报销还款,财政财务部门可以对公务消费实行动态监控,从而杜绝一些单位大量的提取使用现金,切实解决现金支付的问题。在公务支出领域引入具有“雁过留声、消费留痕”特点的信用卡,通过制度、机制和管理工具的融合创新,对减少现金使用,强化财政监督,打造“阳光”财政,加强惩治和预防腐败体系建设等都具有重要意义。应尽快制定相关的管理办法,加快推进公务卡制度的建立。
8.建立国库动态监控体系,强化支付监管。一是逐步完善预算执行动态监控运行机制,以实时动态监控为重点,建立起综合核查、动态监控信息披露、监控检查通报、处理整改相配合的监控运行机制,大力提升预算执行动态监控水平,充分发挥预算执行动态监控机制的威慑作用。二是按照完善现代国库管理制度改革和预算执行监控功能的要求,逐步拓展预算执行动态监控范围,建立健全财政国库内部监控机制,保障财政国库体系安全运行;要将外部监控范围逐步扩大到实施财政国库管理制度改革的所有资金和单位以及上级政府补助下级政府的专项转移支付资金,保障财政资金规范运行。三是树立查处违规问题是成绩、预防违规问题也是成绩的动态监控观念,建立监控互动工作机制,将动态监控管理纳入规范化、制度化轨道。建立预算执行动态监控分析报告制度,对财政国库运行进行综合分析,健全核查处理结果专报制度,为加强预算执行管理提供监督反映机制,全面提升动态监控的效果。
9.规范专项资金支付行为,确保资金安全。研究建立专项转移支付资金拨付监督体系和运行机制,逐步将各种专项资金全部纳入国库集中支付范围。制定《地方专项资金国库集中支付管理办法》,逐步扩大专项资金国库集中支付范围,建立新型专项资金拨付运行机制。改进专项资金拨付动态监控管理,将所有专项资金一并纳入动态监控管理,探索建立新型的专项资金拨付监督体系。
(课题组成员:刘德顺刘元海李明陈利司海平郑勇颜华龙何琳王军蒋大忠曾真李正红甘立涛)
责任编辑 周多多
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