时间:2020-01-19 作者:封北麟 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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我国地方政府投融资平台发展、地方政府债务膨胀与地区城市化、工业化发展,三者之间存在一个紧密的因果循环。地区城市化和工业化的快速推进,在地方政府财力增长有限和体制法律约束下,催生了地方政府投融资平台的出现,为地方政府借用银行资金和资本市场融资,推动地区城市建设和工业发展提供了载体,而城市化和工业化发展又带动了政府财源的扩大和收入的增长,增加了政府偿债的能力,进一步扩大地方政府融资和地区经济发展。在这样一个因果循环中,地方政府债务(指直接显性债务和或有显性债务)急剧膨胀,任何一个环节的断裂都会导致政府债务危机的爆发。2008年以来,由于我国地方经济受金融危机冲击,部分地方政府财政收入下降,已经导致部分商业银行拒绝对这类地区的政府投融资平台提供信贷资金,地方政府债务资金链被斩断,危机一触即发。因此,寻求跨越式发展和防范化解地方政府债务风险之间的平衡点成为地方政府亟待解决的难题。
地方政府投融资平台的现状
早在20世纪90年代末,我国东部沿海发达地区就已经出现融资平台。发展至今,据初步统计,全国已有3000家以上的各级政府投融资平台,其中70%以上为县区级平台公司。这些平台公司基本上是地方政府...
我国地方政府投融资平台发展、地方政府债务膨胀与地区城市化、工业化发展,三者之间存在一个紧密的因果循环。地区城市化和工业化的快速推进,在地方政府财力增长有限和体制法律约束下,催生了地方政府投融资平台的出现,为地方政府借用银行资金和资本市场融资,推动地区城市建设和工业发展提供了载体,而城市化和工业化发展又带动了政府财源的扩大和收入的增长,增加了政府偿债的能力,进一步扩大地方政府融资和地区经济发展。在这样一个因果循环中,地方政府债务(指直接显性债务和或有显性债务)急剧膨胀,任何一个环节的断裂都会导致政府债务危机的爆发。2008年以来,由于我国地方经济受金融危机冲击,部分地方政府财政收入下降,已经导致部分商业银行拒绝对这类地区的政府投融资平台提供信贷资金,地方政府债务资金链被斩断,危机一触即发。因此,寻求跨越式发展和防范化解地方政府债务风险之间的平衡点成为地方政府亟待解决的难题。
地方政府投融资平台的现状
早在20世纪90年代末,我国东部沿海发达地区就已经出现融资平台。发展至今,据初步统计,全国已有3000家以上的各级政府投融资平台,其中70%以上为县区级平台公司。这些平台公司基本上是地方政府组建的城市建设开发投资公司、城市资产经营公司等,负责公共交通、道路桥梁、燃气、水务、农业、地铁、港口等城市和农村基础设施建设及重大产业发展投资。政府通过划拨实物(如土地)、货币(财政资金)、无形资产(特许权)等形式,迅速组建资产规模和现金流均可达到融资标准的公司,必要时再辅之政府承诺函、财政补贴和设立政府偿债基金作为还款保证,实现多渠道融资,将筹集的资金运用于市政公用事业等项目。
从全国目前的发展模式看,地方政府融资平台建设大体可以区分为两类:一类是小而全,即在地方每一个层级政府(省、市、县、乡)都成立政府投融资平台,并且按照业务领域的不同,又可分为公共交通、道路桥梁、污水处理、燃气、农业发展等投融资公司,甚至针对某些融资规模大的项目,如地铁、高速公路、机场、港口等成立具体的项目公司,实现政府投融资目的。但是,这类融资平台往往资产规模小,资金内部运作能力较差,银行信用水平较低,融资力度有限。这种“遍地开花”式的融资平台建设模式目前在我国中西部地区较为常见,是投融资平台建设的初期模式。另一类是大而强,即在地方政府只成立若干家投融资公司,每一家投融资平台负责若干个领域的基础设施项目建设。比如东部沿海某发达城市成立的城市建设投资控股有限责任公司,同时负责包括公共交通、自来水、燃气公司、旅游产业、市政建设等多领域的基础设施建设。这类融资平台往往资产规模庞大,内部资本运作能力较强,不仅银行信用水平较高,而且可以通过资本市场融资(发行企业债和股票)。这种投融资平台建设模式在东部发达地区较为常见,属于投融资平台建设成熟期模式。
投融资平台的出现在我国有着复杂的经济原因。从大背景看是地方城市化和工业化的快速发展已经远远超过了地方政府财力的增长。在地方政府不得发行地方政府债券的严约束下,为了保证公共基础设施满足和适度超前于地方经济发展的需要,地方政府必须吸纳社会资本参与到地区的公共基础设施建设中,从而通过投融资平台形成了地方政府债务。毫无疑问,地方政府投融资平台对于推动地区城市化和工业化发展的确发挥了不可磨灭的作用。但是,地方政府投融资平台也累积了巨额债务。这些债务从微观法律层面上看是企业的直接或担保债务,但是从宏观政府职能角度看,一旦融资平台运营失败,所有这些债务必定由政府买单,转变为政府的直接债务。据初步统计,2008年初,全国各级地方政府投融资平台的负债总计1万多亿元,到2009年中,则迅速上升到5万亿元以上,其中绝大部分来自于银行贷款。地方政府承担着巨大的债务风险,这种风险一旦爆发,直接转变为银行危机,形成经济、社会危机。
投融资平台运作模式与地方政府债务的形成为了进一步分析地方政府投融资平台与地方政府债务之间的关系,本文对投融资平台的运作模式做出分析,从中可看出与融资平台相关的地方政府债务是如何形成的。
1.土地资本化
以土地收益实现杠杆融资是地方政府土地资本化的具体表现。究其本质,土地资本化是将土地的未来收益贴现,利用市场机制,将固化的土地生产要素转变为流动的资本,最大化挖掘土地经济价值的过程。具体的操作流程大体如下:首先,地方政府将其拥有的土地资源以平台公司资本金或项目资本金的方式注入到其下属的投资公司,投资公司以划拨的土地未来收益权作为质押向银行申请贷款,银行在地方政府出具相应的承诺函后,对质押的土地价值参考同类土地市价进行估算,然后按照估算的土地价值的一定比例提供质押贷款。在这个过程中,土地价值的估算成为决定贷款即债务规模的关键因素。那么投融资平台的土地资本化与地方政府债务之间存在什么样的经济关系呢?
第一是地方工业化和城市化的不断发展是土地资本化和土地债务形成的基础。地方政府快速工业化和城市化,导致对稀缺土地资源有效需求的急剧增长。土地价格,特别是城市国有土地价格急剧膨胀。特别是近几年,城市土地的拍卖价格成倍增长,每亩土地价格达到千万以上天价已不是个别现象。正是这种持续走高的地价,极大地增加了土地抵押资产的价值和银行信心,为政府土地资本化和高额政府债务奠定了经济基础。
第二是土地流转机制的完善为土地杠杆融资提供了市场基础。城市国有土地使用权的流转已经相对成熟,为银行评估土地价值提供了可参考的依据。目前,地方政府最为有特点的是农村集体土地使用权的流转,是地方政府盘活农村土地资源的关键问题。为了解决这一问题,很多地方政府在地区范围内完成农村集体土地所有权、使用权和房屋所有权的确权、登记和颁证,并在确权的基础上,推动农地承包经营权、山林承包权、集体建设用地使用权及房屋产权的流转。确权后,对愿意流转土地使用权的农民实施集中居住,将节约下来的土地委托土地开发公司实施整理开发,最后进入农村土地流转中心流转。流转后的收益扣除返还给土地开发公司的开发成本,剩余收益转交给农民。在土地开发的整理过程中,新增耕地和集约出的农民建设用地(宅基地),在占补平衡的原则下,为城市建设用地扩展了空间,为土地的资本化和政府债务融资增加了新的资源。
但是通过土地使用权的流转和土地收益权的质押实现的政府债务融资也存在着极大的风险。最根本的风险是对土地估值的风险。特别是在经济发展的高速期,土地价格往往被泡沫化,刺激了政府和投资公司的举债动机,膨胀了政府举债的规模。一旦遭遇外部经济冲击和自身经济的周期性调整,土地价格急剧下跌,直接削弱了土地的偿债能力。这种形势一旦出现,银行出于风险规避的考虑会缩减甚至停止对政府授信,斩断政府借新还旧、债务重组的资金链条。届时,还债的压力将直接落到地方财政。如果财政收入不足以清偿债务,变卖政府资产将是偿债的唯一选择。政府债务状况恶化到这一步,债务风险的恐慌效应就已经不局限于政府层面,而是充分暴露和蔓延到金融、经济领域——银行挤兑不可避免地发生,由此带来的信心缺失会更为严重地冲击地方政府经济,社会不稳定因素相继形成。
2.政府支出资本化
除土地资本化以外,通过财政支出实现杠杆融资也是政府债务急剧增长的重要原因。典型的是很多地方政府的农业投资公司模式。财政每年预算安排的支农资金直接委托给农业投资公司,由其以这一定期的现金流入向银行申请贷款,获得银行贷款后再转贷给单个农业企业或农户,以解决单个农业企业或农户无法通过信贷市场融资扩大生产的矛盾。另一个典型事例是村级的基础设施建设。一些地方政府对下属村级政府每年提供一定数额的资金用于村级基础设施建设,并制度化。村级政府利用这种制度化的收入,通过县乡级的投融资公司向银行申请贷款,提前放大了建设资金规模。这种财政支出的资本化也极大推动了地方政府债务的增长,其最大的风险是财政预算能否定期安排支出。如果一旦财政出现支付危机,其衍生效应就会迅速通过这条渠道在基层政府和经济体中传播,覆盖面极为广泛,危害性较大。
3.特许权资本化
很多地方政府将基础设施建设区分为三大领域:一是完全市场化运作、社会投资的领域,包括供电、电讯、高速公路等;二是公私合营,市场运作的公益性基础设施,如自来水供应、污水处理、体育场馆、会展中心等;三是纯粹政府投资领域,主要是无经营性收益的市政项目,如城市道路等。在这三大领域中,第一个领域基本是具有经营收益的基础性项目,完全由投融资平台以政府授予的项目收费权作为质押,到银行或资本市场筹资,通过项目的未来收益偿还借贷资金。此类债务基本不形成政府的偿债压力,完全属于或有债务,除非项目运营失败可能转嫁为政府直接负债。后两个领域需要更多地依赖投融资平台,动用政府资源给予支持。在这两个领域,投融资平台以项目为中心实施运营管理,由发改委拟定建设项目,确定项目的投资规模、融资方式和偿债方式,投融资平台负责具体操作。如果建设项目确定由政府还本付息,政府采取借道投融资平台,以社会公开招标的方式授予中标企业项目特许经营权,包括广告收益权、土地收益权、项目收费权等,再由中标企业以特许经营权作为质押,向银行贷款融资建设,因而政府不发生直接的项目资本金支出。具体运作方式包括BOT、TOT等。这部分债务从债务本息偿还的资金来源看,属于地方政府的直接债务。在纯粹政府投资领域,政府通过两种途径解决项目建设资金:资金需求较小的项目,根据财政状况,直接由预算安排支出建设,但仍由投融资平台实施项目融资和运作,因此形成的债务属于直接债务,地方政府是直接偿债主体;资金需求较大的项目,政府完全通过融资平台,以项目贷款的方式安排建设资金,财政给予一定年数的贴息期,其后项目本息完全由投融资平台通过自身资本(包括资产处置、企业债、银行贷款、票据融资)运作偿还。这类债务的偿还是以投融资平台自身的资产和经营收益作为偿债来源,对政府而言具有或有性,因此,归类为或有债务。
投融资平台建设与地方政府债务风险控制
通过上述分析,我们可以看到投融资平台在推动地方经济快速发展的同时也带来了巨额的地方政府债务。通过融资平台举借的债务规模平均占据地方政府债务余额至少70%。因此,加强融资平台建设对于控制地方债务风险具有积极意义。
1.整合资源,做大做强投融资平台
在我国中西部地区,政府投融资平台的模式是小而全,这种融资平台往往资产规模小、业务领域狭窄、资本运作能力低、银行信誉不高,导致同融资平台资金借贷成本高,融资渠道少,不利于投融资平台发展。对政府而言,遍地开花的投融资平台不利于监管,债务管理失控,债务风险加大。因此,集中优势资源,整合政府投融资平台,减少数量,做大做强,形成规模优势,不仅有利于增强投融资平台在融资过程中的谈判实力,降低融资成本,而且有利于加强政府监管,控制债务规模。
2.提高投融资平台市场化程度,引入战略投资者
目前,我国多数投融资平台属于国有独资公司,无论是人事管理还是具体业务都受到地方政府的实际控制。资产管理在国资委,人事任免在地方政府党委,项目选择在发改委,资金管理在财政,投融资平台的话语权较弱,政企不分的现象在投融资平台依然存在。因此,提高投融资平台的市场化程度,利用市场机制提高投融资平台的管理效率,降低政府债务风险势在必行。具体措施包括:深化投融资平台的法人治理结构改革,按照《公司法》规定,完整地履行登记注册等手续,且经营期限要满足还款需要。企业在公司章程中必须建立问责机制,使利益相关人的权利、义务和责任得到明确。要建立相应的制度及规定,确保所有股东、企业外部利益相关者待遇平等。在治理结构改良的基础上,引入战略投资者,在充实投融资平台的资本实力时,引入新的管理理念和人才。
3.强化投融资平台风险内控机制
投融资平台作为政府债务的法律主体,构成了政府债务风险的第一道防火墙。能否将债务风险防范和化解在平台内部将直接影响到政府的安全运转和偿债能力。因此,加强建立投融资平台滋生的风险内控机制十分必要。就笔者调研的地方政府融资平台,按照一般企业标准,多数财务状况恶化。企业经营处于亏损状态,完全依赖政府的资金注入实现净现金流入,财务危机十分明显。在这样一种状态下,如果不能加强经营管理,建立风险内控机制,投融资平台的第一道防火墙如同虚设,无法形成政府债务的缓冲带。建立风险内控机制的具体措施包括:建立筹资、投资等财务活动的科学决策程序,保证企业经营者的权威,充分发挥专家智慧和科学程序的监督作用;建立企业财务风险跟踪监督机制和预警体系,把投融资平台的财务风险作为研究对象,对其发生、发展进行全程跟踪、识别、评价、预测和监控;对每项存在风险的财务活动实行责任制,明确主要的风险承担者,给予其相应的财务活动权力,确立其应当承担的责任和应得到的风险报酬,并进行严格的考核兑现;可利用合同条款约束,利用合同约定防范和化解财务风险。如利用合同约定,对资产负债表表外事项和或有事项的责任进行明确划分,对投资和合同价款及支付方式和时间进行限制性安排。
4.加强投融资平台的外部监管,加快建立政府债务风险管理机制
很多地方政府领导对本地投融资平台的运作情况不十分了解,投融资平台的债务资金基本脱离了地方政府的监管,结果债务规模失控。因此,必须加强建立地方政府的债务管理机制,从外部加强地方投融资平台举债的监管,将地方政府债务控制在合理的范围。
责任编辑 冉鹏
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