时间:2020-01-19 作者:李勇 孙晓霞 唐臻怡 薛军 阚晓西 (作者单位:财政部)
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摘要:
党的十七届三中全会提出了建立现代农村金融制度的要求,为农村金融发展指明了方向。目前,我国实施“扩大内需”战略,将扩大农村需求作为各项工作的重中之重,农村金融支持农村经济发展的重要性和迫切性更加突出。为了全面了解农村金融体系建设情况,探索完善金融支农的长效机制,近期,我们对江西、浙江两省农村金融改革创新情况进行了实地调研。两省农村金融获得长足发展
截至2009年3月末,江西省金融机构涉农贷款余额1674.52亿元,比年初增加176.67亿元,增长11.8%,但低于同期全部贷款16.5%的增长幅度;涉农贷款不良率为8.96%,比全部贷款不良率高2.31个百分点。同期,浙江省金融机构涉农贷款余额11801.57亿元,比年初增加1201.95亿元,同比增长27%,涉农贷款占各项贷款的比重为35.29%,同期各项贷款同比增长26.9%;涉农不良贷款207.69亿元,占全部涉农贷款余额的1.76%。
经过多年来的发展,两省基本形成了以合作性金融为主、商业性金融和政策性金融为辅、新型农村金融为补充的多元化、多层次的农村金融服务体系,形成了农村合作金融机构、农业银行(下称“农行”)、农业发展银行(下称“农发行”)、邮政储蓄银行为主体的农村金融机构体系。江西省共有...
党的十七届三中全会提出了建立现代农村金融制度的要求,为农村金融发展指明了方向。目前,我国实施“扩大内需”战略,将扩大农村需求作为各项工作的重中之重,农村金融支持农村经济发展的重要性和迫切性更加突出。为了全面了解农村金融体系建设情况,探索完善金融支农的长效机制,近期,我们对江西、浙江两省农村金融改革创新情况进行了实地调研。两省农村金融获得长足发展
截至2009年3月末,江西省金融机构涉农贷款余额1674.52亿元,比年初增加176.67亿元,增长11.8%,但低于同期全部贷款16.5%的增长幅度;涉农贷款不良率为8.96%,比全部贷款不良率高2.31个百分点。同期,浙江省金融机构涉农贷款余额11801.57亿元,比年初增加1201.95亿元,同比增长27%,涉农贷款占各项贷款的比重为35.29%,同期各项贷款同比增长26.9%;涉农不良贷款207.69亿元,占全部涉农贷款余额的1.76%。
经过多年来的发展,两省基本形成了以合作性金融为主、商业性金融和政策性金融为辅、新型农村金融为补充的多元化、多层次的农村金融服务体系,形成了农村合作金融机构、农业银行(下称“农行”)、农业发展银行(下称“农发行”)、邮政储蓄银行为主体的农村金融机构体系。江西省共有法人农村合作金融机构105家,县级农村合作银行8家,县统一法人联社96家,省农信联社1家;成功组建了“修水九银”和“南康赣商”村镇银行。浙江省共有法人农村合作金融机构82家,县级农村合作银行38家,县统一法人联社43家,省农信联社1家;成功组建了“长兴联合”等7家村镇银行。在新型农村金融机构方面,截至目前,两省均未设立贷款公司和农村资金互助社。
两省农村金融发展取得积极成效
江西、浙江省委、省政府高度重视“三农”工作,采取了诸多措施促进农村金融发展。在各项政策的支持下,两省农村金融机构适应农村经济市场化、多样化的发展需求,强化服务功能、创新金融产品和管理模式,支农力度进一步加大。
(一)农村金融机构服务功能得到强化。一是农行积极推进“三农”金融事业部试点建设。按照“重心下沉、单独核算”的思路,浙江农行于2008年开展金融事业部改革试点,将全省县域支行纳入事业分部,实现支农金融服务的专业化。二是农发行探索开展商业性贷款业务。江西农发行目前的业务范围已经涵盖了农村基础设施、农业开发、农村流通和农业科技等“三农”各领域。浙江农发行2008年末商业性贷款为127.01亿元,占贷款总额的比重由2005年末的14.09%提高至57.48%。三是邮政储蓄银行积极拓展金融服务。江西邮政储蓄银行大力发展包括代理理财、代理基金、保险等金融业务,浙江邮政储蓄银行陆续开办了代发粮食直补款、农民生活保障金等多种政府补贴业务。四是村镇银行积极开展“三农”金融服务。江西修水九银村镇银行注册资本1500万元(九江银行持股51%),成立一年多来,立足于为当地农户、个体工商户和农业企业服务,目前各项贷款余额已达3957万元,为繁荣农村金融市场增添了新生力量。
(二)农村小额信贷管理模式有所创新。根据调研情况,农民受传统道德、地缘、血缘、亲缘、人缘的影响,只要没有天灾人祸,一般都具有可靠的信用,农户信用普遍好于企业。近年来,江西、浙江农村金融机构大力发展农户小额信贷,取得了积极成效。一是依托银行卡开展农户小额信贷。两省农行以金穗惠农卡为载体,办理最高5万元的农户小额贷款,江西惠农卡农户小额贷款余额已达32亿元。江西农村信用社(下称“农信社”)推出的丰收小额贷款卡上限10万元,实现了“一次授信、循环使用、随用随贷、随有随还”的功能。二是积极开展“银行+公司+农户”的农业组织贷款。江西农信社与个体私营协会等经济组织组建信用共同体,重点支持农民专业合作社、农业产业化经营户和龙头企业发展。浙江省农信社对新型农业组织实行“额度一次核定,年内周转使用,贷款利率优惠”的信贷政策。三是信贷品种创新层出不穷。江西农信社开办了返乡农民工创业小额担保贷款和农民住房贷款试点;浙江农信社推广了农家乐贷款、党员和农村青年创业贷款等,对解决农户创业难、生产难问题发挥了积极作用。
(三)农村金融信用环境建设逐步推进。一是征信系统建设有一定进展。人民银行江西、浙江分行指导农村金融机构建立科学的农户信用评价体系,将有信贷的客户信息及时录入到征信系统,实现了信息资源共享,同时将公积金缴存、环保违法处罚、企业拖欠工资等11类非银行信息纳入征信系统,金融机构可以免费查询。二是金融机构积极推动当地信用体系建设。江西农信社建立了农户四级资信评级管理办法。浙江农信社创建“信用户、信用村、信用乡镇”,逐一评定农户信用等级,已建立信用档案的农户占全省农户的33.86%。三是创新涉农贷款抵押方式。两省金融机构积极解决涉农贷款抵押物不足问题,开办森林资源、果园、土地承包经营权、土地使用权等抵押贷款。四是创新担保机制。江西省九江县以财政资金和博菜农业集团自有资金为农户担保,为“产供销”一体化提供了资金保障。
(四)农村金融政策支持体系逐步建立。首先,利用财政资金撬动金融资源服务三农。一是给予贷款贴息。2008年江西省安排贷款贴息3315万元。浙江省龙泉市对低收入农户贷款和单笔金额2万元以内的林权抵押贷款执行基准利率,财政给予基准利率50%的贴息,近三年财政累计投入428.75万元。二是建立涉农贷款奖励机制。江西省九江县明确规定对县域金融机构按涉农贷款增量的1-3‰给予奖励。江西省九江县与浙江省龙泉市均出台了财政性存款与金融机构发放农贷挂钩的办法,实现以存促贷。三是对贷款风险进行补偿。江西省财政设立风险补偿金500万元,对金融机构按当年涉农新增贷款的5%给予风险补偿。浙江省从2008年起对农林牧渔生产贷款和农村经济组织贷款进行风险补偿试点。四是组建担保公司支持企业融资。江西省政府和林业龙头企业共同出资组建1家担保公司,省财政安排国有资本金2000万元。浙江全省已有328家担保公司,其中政府出资占20.51%。五是建立农业保险财政补贴制度。在中央财政的支持下,两省积极开展政策性农业保险试点,因地制宜对种植业、养殖业进行农业保险保费补贴,提高了农业风险保障水平。其次,运用货币政策和监管措施支持农村金融机构发展。一是实施有区别的存款准备金率政策,对涉农贷款达到一定比例的农村合作金融机构在准备金上给予优惠。浙江省有8家农信社执行比一般商业银行低3.5个百分点的存款准备金率,36家农信社、37家农村合作银行执行比一般商业银行低2.5个百分点的存款准备金率。二是落实好监管激励措施。江西省银监局要求金融机构“降利息、降比例、降门槛”,对涉农类贷款实行有区别的信贷管理和考核政策,允许有条件的农村金融机构适当突破存贷比限制。浙江省银监局要求金融机构增加县及县以下银行网点的设置,逐步解决乡镇金融服务网点空白的问题,对涉农贷款比重较高的机构,允许存贷比年中最高可达85%。
(五)有效促进了农村经济的发展,巩固了农业基础地位。江西省2008年三产结构为16.4:52.7:30.9,第一产业比重与上年基本相同。全省大力实施造地增粮富民工程,新增耕地8.7万亩,粮食总产量达到195亿公斤,连续五年创新高。金融对农业支持力度加大,农林牧渔业贷款增速20.8%,新增信贷在支持农村基础设施建设、农业规模化经营以及农民增收等方面发挥了积极作用,棉花、油料、蔬菜等经济作物发展较快,生猪规模化养殖比例逐步上升。浙江省2008年三产结构为5.1:53.9:41,受雨雪冰冻和洪水灾害影响,虽然第一产业比重较上年下降0.2,但全省农林牧渔业总产值仍然增长3.9%,增幅同比提高1.1个百分点。在各项财税政策和金融服务的有力支持下,龙头企业经营形势较好,经济作物生产基本稳定,畜牧业生产较快增长,农业生产结构继续优化升级,农业发展取得积极进展。
农村金融发展面临严峻形势
目前,我国农村经济基本上仍是“靠天吃饭”,农村信用体系不健全,农村金融发展的信用环境等基础条件依然薄弱,特别是在当前受国际金融危机影响,经济尚未复苏的情况下,农村金融发展仍然面临着严峻形势。
一是县级财力普遍较弱,地方财政对农村金融的资金投入不足。由于县域以下地区经济总量普遍偏小,加上近年房地产业下滑,土地出让金收入大幅减少,财政收入面临较大压力。近年来,尽管地方财政部门安排专项资金用于农业贷款贴息和风险补偿,但仍显不足,政策效应难以显现。比如,浙江省龙泉市财政部门目前对小企业贷款风险补偿为月度平均增加额的5‰,对农业贷款风险补偿为当年农业贷款增加额的0.5‰,风险补偿额仅是杯水车薪。同时,林权抵押贷款贴息面过窄,目前仅对单笔金额2万元以内的林权抵押贷款进行贴息,绝大部分农户和涉林企业未能享受到贴息政策。
二是农业风险保障能力不足,农村金融发展仍将受到落后农业生产力的制约。农村金融涵盖了信贷、保险、投资、担保等多方面,仅靠信贷一方面的发展难以做大规模。目前,农村金融发展存在的一个比较突出的问题是,涉农信贷和农业保险的功能尚未有效结合,涉农信贷和农村担保的功能不匹配。我国不可抵御的冰雹、大面积病虫灾害等自然灾害时有发生,农业抵御风险能力差,农业保险投保范围的广度和投保金额的深度仍然有限,对农业生产保障程度较低。此外,农业保险风险大,经营成本和赔付率高,回报率低,部分地区农业保险业务呈现持续亏损状况,农业防灾避险能力低下,制约了涉农信贷的投放。
三是农村金融资源外溢突出,支农政策性任务和资金商业化运作之间存在矛盾。由于农村金融综合效益比较低,而金融资金的投入必须要有一定的回报,其支农政策性任务和资金商业性运作之间存在矛盾,因此,农村金融资源外溢的现象依然突出。从总量上看,农村领域金融资金仍然呈净流出状态。2008年末,浙江省农村金融机构的存贷款余额分别为10721亿元和7473亿元,分别占全省的30.2%和25.2%,说明浙江省农村领域的金融资金是净流出的。从增量上看,农村信贷资金投放绝对额增长,但相对存款增势并不高。江西景德镇市农村地区银行金融机构(不含农发行)2008年的存款增长了8个百分点,而贷款仅增长了5个百分点。从典型的机构来看,农行江西分行的涉农贷款仅占全部贷款的28.87%;浙江龙泉市邮政储蓄存款达到6.5亿元,但贷款余额只有0.27亿元,存贷比仅为4.2%,虽然邮储银行开展了信贷业务,但从农村地区吸收的大量资金仍然通过上述形式流向域外。
四是农村信用社“一农”难撑“三农”,多层次、多样化的贷款需求与农村金融机构服务功能不完善的矛盾日益突出。农户、其他农村经济组织以及一些政策性支农对资金的需求,主要通过农村信用社解决。在浙江,农村信用社占全省“三农”贷款比例的90%以上,是真正的支农“主力军”。而农行“三农金融事业部”的试点工作尚未铺开,江西还没有推动事业部改革,在已经进行改革试点的浙江,其功能作用仍不完善。同时,农发行支农功能依然有限。虽然农发行对农业企业的服务项目基本已全面放开,但粮棉油收购、储备等传统贷款业务依然是其主业,不能向农户直接发放贷款,根本没有能力提供农村以小、散、远为主要客户群的支农服务。此外,农信社自身也存在产权安排和治理结构不够严密,社员激励不足,资金来源渠道狭窄等发展瓶颈。
五是新型农村金融机构仍处于试点阶段,其快速发展受到资金环境、政策环境的制约。投资者认为,在江西等欠发达地区设立农村金融机构的资本回报率较低,风险较大,缺乏设立新型农村金融机构的积极性。在浙江等经济发达地区,民营资本非常充裕,民营企业设立村镇银行的积极性很高,但根据“村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构”的规定,民营企业不能作为主发起人和控股股东,处于“有钱无处投”的尴尬境地,村镇银行的发起人受到政策限制。此外,贷款公司和农村资金互助社的发展缓慢。由于贷款公司是只贷不存的金融机构,其投资人必须“为境内商业银行或农村合作银行”,农村资金互助社的服务地域限制较严,投资人的积极性不高。相比之下,由地方政府审批、未被列入金融机构的小额贷款公司发展速度较快。截至2009年4月末,浙江已有63家小额贷款公司开业,贷款余额83.42亿元,平均贷款利率16.42%。
体制改革机制创新共促农村金融发展
农村金融的发展要迈上一个新台阶,必须在自身体制和发展机制上有所突破,需要政府部门、金融机构多方共同努力。一是建立压力机制。支持农村金融发展,金融机构责无旁贷,应主动承担起“城市金融反哺农村金融”的任务。政府可以通过董事会、股东大会或者出台法律法规等形式,以“取之于农,用之于农”为导向,确定一个合理比例将金融资源回流“三农”。二是创新激励机制。金融资本具有逐利性,政府对支持“三农”的金融机构应该给予鼓励,在市场准入等方面适当放宽条件、降低门槛,激励农村金融机构组织创新。三是明确补偿机制。农业属于弱势产业,农村信贷成本高、风险大,政府应对长期从事农村金融业务的机构给予一定的风险补偿。通过奖励和补偿,发挥财政资金和金融资金的合力。四是维护市场机制。政府支持农村金融的发展和运作,但不直接干预,应本着培育市场、鼓励竞争、优化环境的原则,维护农村金融的市场化、商业化运作机制。具体来讲,应从以下方面着手:
一是充分发挥财政资金与信贷资金的联动作用。当前财政收支形势较为严峻,正因如此,更应该发挥财政资金的杠杆作用,撬动更多的金融资源支持农村经济发展,使农村经济成为经济增长的一个亮点。可以运用财政贴息、奖励和风险补偿杠杆,引导金融机构增加对农村金融的供给,促进农村金融改革和创新。对于农村基础设施、农田水利建设、农户多种经营等有预期收益的项目,可以整合零散的财政资金,参照项目公司制的方式进行运作,同时与农村金融机构联合,吸引信贷资金共同支农。将支持农业生产的财政资金,整合为地方农业发展基金,形成专业化管理队伍,吸引农村信贷资金投入,提高财政资金的使用效益。
二是尽快实现农村金融资源的“本土化”。针对金融机构涉农贷款的存量、增量,尽快研究确定合适的比例,强制性要求金融机构将来自于农村的金融资源投向“三农”。中央和地方国有股东应督促国有金融机构履行社会责任,将部分人力资源、金融资源配置到农村领域,支持农村金融发展。并将税收优惠政策与农村金融资源回流结合起来,农村信贷增量达不到一定标准的不予享受相应的税收优惠。
三是支持构建多元化农村金融服务组织体系。在农村建立一个商业性、合作性、政策性共存互补的农村金融组织体系,强化现有农行、农发行和农信社服务功能,强调农行、农发行的机构和业务下沉要求,适当增加基层网点建设;在加强监管、防范风险前提下,允许民营资本发起设立村镇银行,加快发展多种形式的新型农村金融组织,给予同等财政支持和税收政策优惠,培育和促进农村金融市场的公平竞争。
四是重点推进农村合作金融机构治理结构改革。为了充分发挥农信社的支农主力军作用,应支持农信社建立合理、科学、有效的法人治理结构,明晰产权关系。鼓励各地因地制宜地改革农信社的股权结构,吸引农业龙头企业等投资者入股,改善治理结构,有条件的地区可以实行村镇银行、农村合作银行、农村商业银行等模式。
五是积极支持农村信用体系建设。支持农村征信系统建设,建立农村信贷记录信息共享的平台,降低农村信贷的成本。当前,可研究将税务部门掌握的农业中小企业纳税信息与农村金融机构共享。鼓励和引导地方政府加大融资性担保体系建设,吸引民间资金建立农村担保或再担保机构,重点解决农村和中小企业贷款难、担保难的问题。加快推进农村相关配套政策。尽快出台解决农村小产权房、土地承包权抵押、流转等配套政策,扩大农村抵押担保的范围,加快林权流转市场和专业评估机构的建设,进一步增强农村金融机构信贷支农能力。
责任编辑 刘慧娴
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