时间:2020-01-20 作者:何世文 曹岚 (作者单位:南京大学江苏省财政厅)
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摘要:
在市场经济条件下,政府扶持中小企业发展通行的做法是建立中小企业信用担保体系。目前,全世界已有48%的国家和地区建立了中小企业信用担保体系。近年来,我国也积极探索财政扶持中小企业发展的有效措施,本文以江苏省为例,着重探讨财政通过扶持信用担保机构来促进中小企业发展的政策效应。
一、财政扶持中小企业信用担保机构的政策效应
江苏省从2004年起,省级财政每年安排2亿元资金对符合政策和条件的担保机构,以无息借款、担保费补助和提取风险准备金补助等形式,对担保机构进行扶持。2007年又出台了对担保机构注册资本增资进行补助的规定,2008年对申请中小企业信用担保扶持资金项目的具体条件作了重新界定。财政对中小企业信用担保机构的扶持产生了很好的政策效应。
(一)解决了中小企业融资难问题。为促进全省中小企业信用担保机构的健康发展,鼓励担保机构做大做强,江苏省财政厅自2004年开始在省级预算中设立中小企业信用担保专项资金,截至2007年底,全省中小企业信用担保机构已发展到316家,其中财政共扶持了287家(次),担保机构注册资本金为119.7亿元,累计为73635家中小企业提供担保贷款1441亿元。截至2007年末,受扶持的担保机构在保...
在市场经济条件下,政府扶持中小企业发展通行的做法是建立中小企业信用担保体系。目前,全世界已有48%的国家和地区建立了中小企业信用担保体系。近年来,我国也积极探索财政扶持中小企业发展的有效措施,本文以江苏省为例,着重探讨财政通过扶持信用担保机构来促进中小企业发展的政策效应。
一、财政扶持中小企业信用担保机构的政策效应
江苏省从2004年起,省级财政每年安排2亿元资金对符合政策和条件的担保机构,以无息借款、担保费补助和提取风险准备金补助等形式,对担保机构进行扶持。2007年又出台了对担保机构注册资本增资进行补助的规定,2008年对申请中小企业信用担保扶持资金项目的具体条件作了重新界定。财政对中小企业信用担保机构的扶持产生了很好的政策效应。
(一)解决了中小企业融资难问题。为促进全省中小企业信用担保机构的健康发展,鼓励担保机构做大做强,江苏省财政厅自2004年开始在省级预算中设立中小企业信用担保专项资金,截至2007年底,全省中小企业信用担保机构已发展到316家,其中财政共扶持了287家(次),担保机构注册资本金为119.7亿元,累计为73635家中小企业提供担保贷款1441亿元。截至2007年末,受扶持的担保机构在保余额181亿元,累计担保总额658亿元。担保放大倍数呈逐年上升趋势,2006年度担保平均放大倍数为4.57,较2005年度增长了15%。为积极抵御国际经济环境对江苏省经济的影响,2008年年底省财政增加安排10亿元财政资金建立健全担保和再担保体系,解决中小企业融资担保难问题。在财政扶持下,中小企业信用担保已成为解决中小企业融资难问题的有力手段。
(二)促进了产业结构调整和资源优化配置。财政通过扶持中小企业信用担保机构来发挥财政政策和资金的引导作用,调整信用担保机构的信用服务方向,调节产业资金流动,促进中小企业的发展符合国家产业政策。同时,财政对信用担保机构的扶持主要是针对一些具有高科技含量和市场前景的高新技术创投项目,有力地促进了中小企业贯彻国家自主创新发展战略、转变经济增长方式,促进了经济结构调整和产业结构升级,促进了社会资源优化配置。
(三)推动了信用担保机构健康发展。财政扶持中小企业信用担保机构具有政策导向作用,增强了社会各界投资担保机构的信心,提高了全社会对担保行业的认同感,推动了担保机构的发展壮大。在各级政府的推动下,江苏省逐步建立了多层次信用担保体系。其中,省级担保公司1户,地市担保机构106户,县及县以下担保机构209户,省、市、县三级中小企业信用担保网络初步建成。全省每个县(市)都成立了担保机构,部分地区延伸到乡镇。同时,由于财政对中小企业信用担保机构的扶持,提高了信用担保机构的资本充足率,加强了担保机构防范控制风险的能力。截至2007年底,全省累计担保贷款11.73万笔,代偿650笔;累计代偿总额3.3亿元,代偿损失9634万元,累计代偿损失率不到0.1%。
(四)取得了良好的经济效益和社会效益。在财政的政策扶持下,担保机构健康快速发展,发挥了杠杆和桥梁作用,使中小企业经济倍增效应不断增强。担保为企业解决了融资困难,使企业的生产经营所需资金有了保证,企业的销售利润和纳税额均有一定程度的增长。2007年全省受保企业实现销售收入3415亿元,实现利税总额304亿元,职工人数为189万人,分别比担保前增加销售798亿元、增加利税61.9亿元、增加就业56万余人。
二、目前存在的问题及路径选择
中小企业信用担保一手连着政策,一手连着市场,财政介入其中需要处理好政策与市场的关系。按照我国政策性担保体系建设“政策性资金,市场化运作”的指导思想,财政资金支持中小企业信用担保,发挥政策扶持和引导作用,但并不直接经营担保业务,而是委托社会中介机构按照商业化原则运营。但是,从实践上看,这一原则并没有得到很好的贯彻,还存在诸多问题。
(一)行政干预色彩浓重,缺乏公司化运作模式。我国中小企业担保管理办法中提出要减少行政干预,但部分地区仍然存在领导定项目,担保公司担保的问题,政策性担保机构缺乏自主经营意识,财政也不善于利用各种经济手段,引导担保机构的经营行为,使财政资金与市场化运作融合不到一起。
要解决这一问题,必须打破政策与市场泾渭分明的界限,要明确担保机构的经营责任。财政支持要与担保的实绩挂起钩来,与落实政府政策的效果挂起钩来,形成“办多少事给多少钱”的诱导机制,让担保机构按照商业化原则独立履行项目的评审职能,在风险经营中追求自身经济利益的最大化。
(二)资金来源单一,缺乏补偿机制。目前我国政策性担保机构大部分是由地市级以下政府运营的,由于基层财力有限,真正发挥作用的并不多,不少是“空架子”,只有机构没有业务。中央与省级财政虽然也介入了信用担保业务,但是它们与中小企业接触面小,难以真正起到帮扶中小企业的作用。在中小企业信用担保工作上,中央与省市财政各自为战,难以形成合力。
因此,必须拓宽担保机构的资金来源和融资渠道,通过内部补偿和外部补偿两种方式建立相关资本补偿机制。内部补偿主要是通过资本金的运用来增加收入,可以将信用担保基金存入银行获得利息,或者投资国债这类风险很小、收益稳定的投资项目,保证担保基金的增值。外部补偿则要建立财政资金补偿机制,政府在信用担保基金成立后的每个财政年度开始时给予一定量的财政拨款,以补充信用担保基金。对于各级财政的介入形式,中央财政通过转移支付,对基层政策性担保给予补贴;省级财政资金主要用于经营再担保业务;地市级、县级财政根据本地经济发展的需要,安排相应的配套资金,直接介入政策性担保业务。同时,还可以吸收银行和社会捐助资金。
(三)担保机构扩张迅速,缺乏专业队伍。近几年担保机构规模迅速膨胀,使得担保专业人才严重短缺。不少地方政府出资的担保机构经常是由不熟悉担保业务的政府官员担任,造成了信用担保管理创新、风险控制等方面的严重滞后,从而影响了信用担保机构健康高效的运转。
一个有效的路径选择是委托专业机构管理,聘请有经验的专业基金经理。在现行体制下,政府委托专业机构代理担保主要有两大优势:一是可以防止政府直接干预,按市场机制运作;二是充分、有效地利用专业人员,减少担保失误。采取委托管理的方式,既可以利用专业担保机构提高担保质量,又有利于协调各出资方的利益。由于代理人可能存在逆向选择和道德风险,因此有必要建立监控机制,设计良好的制度安排,建立责权利相统一的利益和风险分担机制,促进信用担保机构规范、有序运作。
(四)财政扶持资金使用不透明,缺乏监督机制。目前,我国政策性担保以部门和地方审计监督为主,尚没有形成有效的外部监督机制。在财政扶持信用担保机构的实践中,财政资金的拨付缺乏透明度,预算软约束相当普遍。还有少数地方财政对中小企业信用担保望而生畏,怕金融风险转嫁到自己头上来,形成了财政投入以后就不再参与的局面。
解决矛盾的突破口应该放在建立有效的日常管理和监督机制上。为确保财政扶持资金的安全、高效使用,必须要建立一套完善的财政扶持资金日常管理和监督制度。一方面,财政对信用担保机构的扶持资金使用情况应该公开、透明;另一方面,各级财政部门应加大对中小企业信用担保机构的监督检查力度。
责任编辑 方震海
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