时间:2020-01-20 作者:贾康 孟艳 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
政策性金融是政府参与资金配置的特定方式与途径,政府通过政策性金融可以构建“政策性导向、市场化运作、专业化管理”的混合机制和放大机制,把不以营利为目的的政府资金以有偿而优惠的方式、以“四两拨千斤”的乘数效应的方式运用于市场失灵领域。就效率、规模和灵活性而言,政策性金融途径比财政直接投入方式更具优势,通过发展政策性金融体系,政府可以较低耗费地实现国家政策意图,降低社会运转成本,提高社会资金配置总体效率。在落实以人为本“统筹协调”科学发展观的新时期,政策性金融具有不可替代的作用。
但发展政策性金融也存在诸多困难,主要是政策性金融具有双重目标要求,实践中,通盘的决策上往往难以妥善处理双重目标、双轨运行的关系,从而导致政策性金融合理定位和有效运行面临多重挑战。许多国家在寻求政策性目标和市场性目标适宜结合点时都曾出现过困惑与偏差,我国也不例外。如1998年之前,我国资产规模最大的国家开发银行的投资运作实际以政策性目标为主,可以看做财政性资金分配的延续,尚未建立市场性的管理运作机制,政府指定贷款,贷款对象的选择基本没有考虑市场性目标,这导致国家开发银行一度资金状况很差,不良贷款率高达40%。1998年...
政策性金融是政府参与资金配置的特定方式与途径,政府通过政策性金融可以构建“政策性导向、市场化运作、专业化管理”的混合机制和放大机制,把不以营利为目的的政府资金以有偿而优惠的方式、以“四两拨千斤”的乘数效应的方式运用于市场失灵领域。就效率、规模和灵活性而言,政策性金融途径比财政直接投入方式更具优势,通过发展政策性金融体系,政府可以较低耗费地实现国家政策意图,降低社会运转成本,提高社会资金配置总体效率。在落实以人为本“统筹协调”科学发展观的新时期,政策性金融具有不可替代的作用。
但发展政策性金融也存在诸多困难,主要是政策性金融具有双重目标要求,实践中,通盘的决策上往往难以妥善处理双重目标、双轨运行的关系,从而导致政策性金融合理定位和有效运行面临多重挑战。许多国家在寻求政策性目标和市场性目标适宜结合点时都曾出现过困惑与偏差,我国也不例外。如1998年之前,我国资产规模最大的国家开发银行的投资运作实际以政策性目标为主,可以看做财政性资金分配的延续,尚未建立市场性的管理运作机制,政府指定贷款,贷款对象的选择基本没有考虑市场性目标,这导致国家开发银行一度资金状况很差,不良贷款率高达40%。1998年之后,随着中国投资银行部分并入国家开发银行,国家开发银行的市场化步伐加快,贷款对象的选择和经营机制日益市场化,经营状况也持续好转,不良资产率迅速下降到2%以下,2007年不良贷款率仅为0.59%,经营利润也迅速提升,2004年之后连续几年被《国际金融》评为亚洲盈利能力最强的银行。这些业绩的取得,不可否认是市场化机制的作用,但在政策性目标的满足程度上则相应下降,表现为政策性业务比重下降。有专家测算,其商业性金融业务占到其全部贷款业务的90%以上,很多业务的开展是借助于政策性金融的地位,通过相关政府担保的形式实现的,基本规避了贷款风险。这也是其他商业性金融机构和有关方面对其多有指责的重要原因之一。
因此,未来我国不可避免地需要进一步理清政策性金融的合理定位和制度建设思路,从我国国民经济发展的总体战略来设计政策性金融体系,使其合理、有效地覆盖国民经济薄弱环节,在需要的领域设立合适的政策性金融业务,并且逐步通过立法手段,明确其政策目标和相应的业务范围,明确政府对该类政策性金融机构支持的框架和方式。同时,也需要以市场性目标为指导,设立规范的政策性金融机构组织架构和运作机制框架,尽可能合理、清楚地找到政策性目标与市场性目标的恰当结合点及其长效机制。
(一)明确政策性金融的政策性目标及其与商业性金融业务的边界
在考虑构建我国政策性金融体系时,应尽可能合理、清晰地界定政策性目标,划分政策性金融的业务领域和范围,确定“双轨运行”格局中政策性金融与其他商业性金融的边界。
1.根据国家经济和社会发展的需要确定政策性金融的定位与运行目标。在政策性金融体系里,设立政策性金融业务的前提是其为商业性金融不愿进入而经济和社会发展所必须。同时,在某一特定领域内,可以根据特定需要建立不止一家政策性金融机构以利适度竞争。但是,首先要明确这类金融机构的政策性定位与工作目标,该目标应该是特定而有限的,独一无二的,没有其他机构与其雷同。另外,特定目标下政策性金融支持的贷款对象也不是一成不变的,需要密切配合不同阶段上政府的政策重点,动态调整业务支持的领域和重点。
2.合理设计政策性业务及政府对政策性金融的支持方式。政策性目标设立之后,需要明确政策性金融机构以何种业务发展方式实现该目标,同时明确政府与财政支持政策性金融业务的长效机制和方式,而不是在开始时一次性拨付资本金之后就不再提供政策性支持。当然,这里也需要注意适时调整政策性金融机构承担的政策性目标,使政策性金融的运行控制在政府可以承受的补贴范围之内。
3.以分工合作的思路动态地廓清政策性业务与商业性业务的边界。政策性金融机构的业务发展要与商业性金融机构有所区分,使其无法利用其享有的政策性优惠措施在商业性领域与商业性金融机构争夺利益。由于经济生活中的金融活动实际是相互关联、难以清晰分离的,市场发育中一些领域由商业性无利可图状态变化为有利可图状态也是渐进的,所以将政策性金融与商业性金融完全分清存在较大难度,但是,在动态中不断修正地对政策性金融业务进行明确界定,来促成分工合作局面,始终是必须的。
4.政策性目标设置需要免责条款。由于政策性金融的复杂性和政策性金融对某些业务和行业支持的刚性约束,在选择政策支持对象时,某些项目的资金回收前景堪忧或贷款对象的资信不足,因而政策性金融机构可能会不同意从事某些贷款项目。如果政府从经济和社会发展的角度坚持认为需要政策性金融机构发放相应贷款,则应该由政府部门分担政策性金融机构的部分贷款损失,如要求相应政府机构或政府性公司提供担保。
(二)以市场性目标解决政策性金融机构的经营机制问题
政策性金融机构虽然是直接服务于政府政策目标的金融机构,但是其组织架构设置和管理运营机制都应严格按照商业性金融机构的一般原则进行。
1.建立市场导向的组织架构体系。政策性金融机构的组织架构应该是适应市场运行方式和市场竞争环境的,以此为导向设置内部机构,其管理方式也要摆脱行政管理模式。
2.建立市场化的业务评审机制。政策性金融机构的业务开展需要以市场运作方式进行,例如,在信贷类政策性金融机构中,贷款的发放需要遵循商业性金融机构的做法,对贷款对象、项目发展前景、贷款风险等进行评估以最终决定是否发放贷款以及贷款的金额等。
3.建立市场化的风险防范机制。金融机构的风险防范能力是其健康运转的重要保障,政策性金融机构也不例外,要依市场化原则搭建风险控制体系。
4.建立专业化的人员队伍。这是能够切实进行高水平的贷款评审与风险管理的重要保证。不能以行政官员代替专业人员进行决策。
5.形成和追求市场性的业绩目标。政策性金融机构本质上不以盈利为目的,形式上却必须形成和追求市场性的业绩目标,以其作为评判依据来形成高效率导向和考评压力。
(三)构建风险共担机制和利益补偿机制,支持市场性目标的实现
在设立政策性金融机构和构建政策性金融体系时,需要解决的一个重要问题是要建立政策性金融机构、财政、企业等相关主体之间的风险共担机制和对于政策性业务风险的利益补偿机制,即政府应以合理形式适当补偿政策性金融机构在开展低收益或高风险的政策性业务时产生的亏损。利益补偿机制能够保证政策性金融机构在以市场化机制运作时,以预期的来自财政的利益补偿弥补收益性目标的不足,从而维护其市场化目标的实现和可持续的正常运转。这种补偿不应是单向的、无条件的,即不应是“无底洞”式的,而应是带有一定的多主体风险共担特征,形成政策性金融机构行使其业务功能时与相关企业、商业性金融机构以及财政部门间的风险共担机制。
利益补偿机制主要包括财政资金拨付、财政贴息、发行隐含财政担保的政策性金融债券、税收优惠等多种形式。政策性金融对国家财政具有内在的依赖性,要保持其良好的财务结构需要形成国家持续介入的制度安排,即必须建立财政对政策性金融机构的持续支持机制,否则,政策性金融机构为了自身的生存必然会越位或缺位,以政策性资金开展商业性金融业务而背离政策性初衷。
然而,这并不是说政策性金融机构可以“躺在财政身上”,由财政把其经营风险完全兜起来,那样会使财政收支之外另构政策性金融体系归于无意义。政策性贷款的发放者、使用者以及作为其发放后盾的财政,应当以一定形式实行风险共担;政策性信用担保的担保机构、受益企业、所涉商业银行和财政之间,同样应是风险共担的,这样才能减少“道德风险”,使政策性金融体系长久运行。有了风险共担机制,配上财政的可持续介入,使政策性金融机构、商业性金融机构、财政和企业四者的风险都降低,从而形成一种合力,原来认为过不去的门槛,在这种风险共担的情况下就可以过去,就可以增信,从而可以扩大和加快发展。
(四)合理构建绩效评价体系,保障政策性目标的实现
为了更好地实现政策性目标,政策性金融机构还需要按照市场化运作的基本要求,建立科学合理的绩效评价体系,从而客观评价政策性金融机构的目标实现程度、经营管理水平和专业人员的资金运作水平等。这一绩效评价体系包括两个层次:第一层次是政府对政策性金融机构经营管理状况的评价,第二层次是政策性金融机构对于其工作人员资金运作水平的评价。
科学合理的绩效评价体系,可以对政策性金融机构的管理层和各级员工形成正向的激励机制,约束其不良行为,使政策性金融机构管理层在经营决策时要以满足政策性金融的目的为基础,同时,也要按照市场化的基本原则建立和修正自身经营管理机制,完善各项业务流程,增强风险管理能力,提高经营管理水平。这会促使政策性金融机构的员工以做好政策性业务,降低资金运作风险为己任,不断提高政策性金融机构的运作效率。
科学合理的绩效评价体系,最重要的着眼点是看政策性目标的实现程度,考察政策性金融机构在理顺社会资金配置中发挥作用的大小,而不是与商业性金融机构类似,简单地以经营的亏损与盈利为出发点。如果一家政策性金融机构的经营管理并不是以政策性目标为依据,而以市场化目标或者是盈利目标为导向,其业务的相当部分不属于其事先划定的政策性业务范围,那么,即使其盈利性目标完成得再好,在绩效考核中也应当是不合格的。当然,这不代表政策性金融机构的绩效评价就不需要看最终的盈利状况。恰恰相反,配上适当政策支持因素的盈利状况对于政策性金融机构也是非常重要的,它反映了政策性金融机构的市场化管理水平,如果政策性金融机构的业务发展完全遵循了政策性目标,并且也在实现社会资金政策性配置方面发挥了应有的作用,那么,盈利能力强的政策性金融机构当然要好于盈利能力差的机构,因此,盈利性目标应该成为政策性金融机构绩效评价的依据之一,但它要从属于政策性目标完成情况的绩效评价。
责任编辑 赵军
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